政治发展是政治制度在历史上的演变，它不同于政治或政策的变化。总理、总统和立法者可以换来换去，法律可以修改，但给政治秩序下定义的是社会组织起来所依据的根本规则。

我在第1卷中提出，构成政治秩序的有三种基本类型的制度：国家、法治和负责制。国家是中央集权且等级分明的组织，在界定领土上享有合法的武力垄断。除了复杂性和适应性，国家还有非人格化程度的深浅。早期国家与统治者的家政并无区别，被称为“家族制”，因为它们偏爱依附统治者的亲友。相比之下，现代高度发达的国家将统治者的个人利益和整个共同体的公共利益截然分开，努力在非人格化基础上对待公民，在执行法律、任用官员和制定政策时没有任何偏爱。

法治可有许多定义，包括单纯的法律和秩序、产权和合同的执行、现代西方对人权的理解，其中涉及妇女和少数族裔的平等权利。我在本书中使用的法治定义，并不局限于对法律的实质性的特定理解。相反，我把它定义为一套行为准则，反映社会中的普遍共识，对每个人都具有约束力，包括最强大的政治参与者，如国王、总统和总理。如果统治者能修改法律以利己，即使这条法律对社会中其他人一视同仁，法治便已不复存在。为了行之有效，法治通常需要独立自主的司法机构，不受行政部门的干涉。根据这个定义，法治与实质性的具体法典无关，如盛行于当代美国或欧洲的。法治作为政治权力的约束，确实存在于古代以色列、印度、伊斯兰世界和基督教西方。

法治（rule of law）应该与“依法统治”（rule by law）分开。在后者的情况下，法律是统治者颁布的命令，对统治者自己不具约束力。我们将会看到，依法统治有时变得愈益制度化、常规化和透明化。在这种情况下，它削弱统治者的任意权，开始发挥法治的某种功能。

负责制，是指政府关心社会整体的利益——亚里士多德所谓的共同利益（τόκοινόν συμφέρον）——而不是狭隘的自身利益。今日最典型的做法，就是把负责制理解为程序性负责制，也就是自由和公平的周期性多党选举，让公民来选择和约束统治者。但负责制也可是实质性的：统治者没有受制于程序性负责制，仍可对广泛的社会利益做出回应。非民选政府对公民需求的回应有很大差异，这是亚里士多德在《政治学》（Politics）中划分君主制和僭主制的标准。但程序性和实质性的负责制之间通常有很大关联，因为不受约束的统治者即使关心公共利益，也不能保证永远如此，至少他人不信。我们使用“负责制”一词，主要是指现代的民主国家依靠程序来保证政府回应公民的需求。但我们必须牢记，良好程序不一定能产生良好的实质性效果。

国家制度是集权的，让有关部门运用权力去执行法律，维护和平，抵抗外敌，提供必要的公共物品。法治与负责制的机制与国家具有截然相反的功能。它们限制国家权力，保证权力的运行是在受控和协商一致的前提之下。现代政治的奇迹是，我们的政治秩序可以强大有力，但只能在法律和民选的限制中有所作为。

在不同政治体中，这三类制度的存在可以彼此独立，也可以有各种组合。例如，中国拥有强大发达的国家和软弱的法治，但民主有待加强；新加坡既有法治又有国家，但它的民主非常有限；俄罗斯有民主选举和软弱的法治，它的国家善于压制持不同政见者，却拙于提供服务。在很多失败的国家中，国家和法治要么软弱，要么根本缺席，如索马里、海地、21世纪初的刚果民主共和国，即使后两个国家都有民主选举。相比之下，在政治上发达的自由民主国家享有三大制度——国家、法治和程序性负责制——并使之处在某种平衡状态中。强大但没有切实制衡的国家，是独裁政权；如果它软弱，并且要受下属政治力量的掣肘，就是低效无能的国家，经常还摇摇欲坠。

达到丹麦

我在第1卷中表明，当代发展中国家以及试图帮助它们的国际社会，都要面对如何“达到丹麦”的问题。我的所指，与其说是实际的丹麦国家，倒不如说是想象中的社会：它富强、民主、安全、治理良好，只有较低水平的腐败。这个“丹麦”享有完全平衡的三个政治制度：称职的国家、强有力的法治和民主的负责制。国际社会希望把阿富汗、索马里、利比亚和海地改造成像“丹麦”那样的理想所在。可是如何付诸实现，答案却一无所知。我以前说过，部分原因是，我们不知道丹麦本身是如何抵达这个“丹麦”的，因此无法理解政治发展的复杂和艰难。

人们能说出丹麦的各种优点，但它的政治制度是如何从家族制过渡到现代国家的，却是研究最少和误解最多的。在家族制中，统治者用物质上的好处收买政治上的忠诚，获得亲友网络的支持。在现代国家中，政府官员应是公仆和大众利益的托管人，在法律上不可利用职责来谋取私利。丹麦官僚体系的特点是严格服从公共目的、掌握专业技能、职能分工和唯才是用，但它是怎么出现的呢？

今天，即使是最腐败的独裁者，也不会像早期国王或苏丹那样，声称自己“拥有”国家，可以为所欲为。人人都会承认公共利益和私人利益的差别，即便口惠而实不至。因此，家族制已演变为所谓的“新家族制”，其中的政治领袖采纳现代国家的外在形式——官僚体系、法律制度和选举等——但事实上却在谋取私利。在竞选期间大倡公益，但国家仍不是非人格化的：向政治支持者的网络投放小恩小惠，以换取选票或集会上的助阵。这种行为模式到处可见，从尼日利亚、墨西哥到印度尼西亚。道格拉斯·诺斯（Douglass North）、约翰·沃利斯（John Wallis）和巴里·温加斯特（Barry Weingast），给新家族制贴上一条替代标签，叫做“有限准入秩序”（limited access order）：其中的寻租精英组成联盟，利用手中的政治权力，防止经济和政治的自由竞争。达龙·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆斯·罗宾逊（James Robinson），使用“榨取性”（extractive）这一术语来描述同样的现象。在人类历史上的某一阶段，全部政府都可说是家族制的、有限准入的、榨取性的。

现在的问题是，这样的政治秩序如何演变成现代国家？上面提到的学者，所擅长的是描述其中的演变过程，而不是提供动态的演变理论。我们将会看到，推动国家现代化建设的有好几种动力。在历史上，很重要的一个动力是军事竞争。它在推动政治改革方面要比经济利益发挥更大的激励作用。演变的第二个动力植根于工业革命带来的社会动员。经济增长催生新的社会群体；随着时间的推移，他们组织起来，采取集体行动，要求参与政治。这个过程并不总是导致现代国家的建立，但在恰当情况下可以获得成功，并且已有先例。

政治衰败

根据塞缪尔·亨廷顿的定义，政治制度通过变得更复杂、更自主、更连贯和适应性更强，从而获得发展。但他认为，政治制度也会衰败。制度是创造出来满足社会某种需求的，比如发动战争、处理经济矛盾和调节社会行为。它作为重复行为的模式，本身又会变得僵化，一旦当初促使它问世的情形发生变化，却无法作出相应的调整。人类行为有内在的保守性，往往会向既存的制度投入情感。如果有人想废除英国君主制、美国宪法和日本天皇，代之以更新更好的东西，一定会面临一场苦斗。

除了制度未能适应新形势，政治衰败还有第二个来源。人类的天生社交性植根于亲戚选择和互惠利他——对亲友的偏爱。现代政治秩序旨在促进非人格化的规则，但大多数社会精英往往依赖亲友网络，视之为保护自己地位的工具，以及自己刻苦努力的受益者。假如他们成功了，国家可说遭到精英的“攫取”，从而降低了合法性，不再为整体人民负责。长期的和平与繁荣，经常为精英的攫取提供有利条件，如果随之遇上经济衰退或外来政治冲击，就会引起政治危机。

我们在第1卷看到很多诸如此类的现象。中国伟大的汉朝在公元3世纪发生动乱，门阀士族重新攫取政府，后来门阀士族继续在隋唐时期控制中国政治。埃及的马穆鲁克政权以突厥人的军事奴隶制为基础，一旦它的奴隶统治者开始组织家庭和荫护子女，就变得分崩离析。同样情形也发生在奥斯曼帝国赖以生存的禁卫军骑兵和步兵的身上。旧政权下的法国试图在17世纪中叶建立现代中央行政部门，但国王的财政拮据迫使它采用捐官制，向富人出售公职，让政府愈益腐败。在本书中，我用“家族制复辟”这个词来表述强大精英对国家制度的攫取。

现代自由民主国家面临的政治衰败，一点也不少于其他类型的政权。现代社会不可能完全倒退到部落社会，但我们可在身边看到“部落制”身影，如街头帮派、庇护人（patronage）的拉帮结派、现代政治最高层次的权钱交易。现代民主社会中每个人，都会把普世权利讲得朗朗上口，但其中有不少人乐于接受特权——单为自己、家人和朋友的特殊免税和补贴。有些学者认为，负责制政治体系具有防止衰败的自我纠正机制：假如政府表现不佳，或腐败的精英攫取国家，非精英可让他们落选下台。在现代民主的发展历史中，这种情况确有发生，但不能保证它必然发生，或许是因为非精英组织欠佳，看不清自己利益的真实所在。制度的保守性往往使改革比登天还难，这种政治衰败所导致的结局，要么是腐败缓慢加深，使政府效率越来越差；要么是民粹主义猜疑精英从中滥权，作出暴烈的反应。

大革命之后：本卷计划

第1卷追踪国家、法治和民主负责制的兴起，到美国和法国的大革命为止。这两个革命标志一个历史时刻，即这三种类型组合在一起的制度——我们所讲的自由民主制——在世界某地应运而生。本卷将追踪它们之间的互动，直至21世纪初。

上下两卷在历史上的交接处正好标志第三个革命——工业革命——的发轫，它的影响更大。第1卷中所叙述的漫长延续似乎表明，各式社会受困于自己的过去，在选择未来政治秩序时会遇上限制。这是对第1卷中进化故事的误解，一旦工业革命起飞，任何隐含的历史决定论将会变得愈加不合情理。政治发展以复杂的方式，与经济、社会和思想的发展紧密相联，这些关联将是下一章的主题。

工业革命大大提高了所在社会的人均生产的增长率，这一现象给后续年代带来巨大的社会影响。持续的经济增长加快各方面发展的速度。从公元前2世纪的东汉到18世纪的清朝，无论中国农业生活的基本特征还是中国政治制度的性质，都没有很大变化。但在随后两个世纪中发生的变化，远远超过在此前两千年中所发生的。这种快速变革的步伐一直持续到21世纪。

本卷第一部分着重于率先经历这一革命的欧洲和北美，那里出现了第一批自由民主国家。它还会尝试回答，为何在21世纪初，有些国家拥有比较廉洁的现代政府，如德国；另一些国家仍在受依附式政治和严重腐败的困扰，如希腊和意大利？为何英国和美国能把19世纪庇护式公共部门改造成唯才是用的现代官僚体系？

我们将会看到，从民主角度看，它们的答案有点令人沮丧。最先进的现代官僚体系，是威权国家在追求国家安全时创建的。我们在第1卷已经看到，古代中国是这样的，现代官僚体系的杰出榜样普鲁士（后来成为德国的统一者）也是这样的。普鲁士在地缘政治上的地位比较不利，迫使它建立高效的行政机构以做弥补。另一方面，在建立现代官僚制之前就走向民主的国家，反倒发现它将自己的公共部门搞成了依附主义式的。遭受如此命运的第一个国家是美国，它也是第一个让所有白人男性享有选举权的国家，时间在19世纪20年代。这一命运也发生在希腊和意大利的身上，它们出于不同原因，在建立强大现代国家之前就开放了选举权。

所以先后次序大有讲究。试比较两类国家（country），前者的民主先于现代国家（state）建构，后者的现代国家继承自专制年代，那么要想实现高质量的行政，前者就会比后者面临更大的难题。民主来临后，国家建设仍是可行的，但往往需要新兴社会参与者的动员和强大的政治领导才会实现。美国的故事就是这样，在那里，受低效公共行政之害的企业、反对腐败铁路的西部农民以及出身新兴职业人的中产阶级都市改革者，结成联盟，共同克服依附主义政治。

强而有力的国家和民主之间还有另外的潜在冲突。国家建设最终还得依赖于民族建设，换句话说，需要创立普遍的民族认同，作为忠诚的对象，以超越个人对家庭、部落、地区和族裔的附属。民族建设有时从基层冒升出来，但也可以是权力政治甚至野蛮暴力的产物，在其中，各种不同的群体遭到吞并、驱逐、融合、迁徙和“种族清洗”。像现代公共行政一样，强烈的民族认同往往在威权统治条件下形成得最为成功。缺乏强烈民族认同的民主社会，在议定民族的宏大叙事时常会遇上严重分歧。许多当代和平的自由民主国家，其实是数代前长期暴力和威权统治的受益者，现在只是把这段历史顺手抛在脑后了。幸运的是，暴力不是民族统一的唯一途径。可调整民族认同，以适应强权政治的现实；也可以开阔的思想（如民主本身）重建民族认同，以尽力减少对少数族裔的排斥。

第二部分处理的仍是现代国家的出现和缺席，以基本上受欧洲列强殖民的非西方世界为主。拉丁美洲、中东、亚洲和非洲的社会，有着土生土长的社会和政治组织，一旦与西方接触，猛然面对截然不同的制度。多数情形是，西方殖民列强征服和奴役了这些社会，借助战争和疾病消灭原住民，迁徙新移民到当地定居。即使没有武力加入，欧洲人带来的政府模式也破坏了传统制度的合法性，让这些社会陷入微妙的处境，既不是正宗的传统社会，也不是成功的西化社会。因此，在解说非西方世界的制度发展时，不得不提外国制度或曰进口制度。

制度在世界各地为何有不同发展，多年来已出现不少理论。有些人认为，它们取决于地理和气候的物质条件。经济学家认为，开采矿产的行业或大型种植园的热带农业，加剧了对奴工的剥削。这种经济生产方式据说孕育了专制的政治制度。相比之下，适宜家庭农业的地区往往通过财富的平等分配而倾向于支持民主政治。制度一旦形成，就被“锁定”并持续下去，尽管新变化已使地理和气候变得无关紧要。

地理只是决定政治结果的众多因素之一。殖民列强采取的政策、控制殖民地的时间长短、在殖民地投入的资源，都对后殖民的制度产生重大影响。每一个关于气候和地理的概括性理解，都有重要的例外：中美洲小国哥斯达黎加本应成为典型的香蕉共和国，如今却是治理良好的民主国家，既享有繁荣的出口工业，又提供重要的生态旅游。阿根廷得天独厚，土地和气候与北美非常相似，却成了不稳定的发展中国家，交替遇上军事独裁、经济动荡和民粹弊政。

最后，地理决定论忽视了殖民地人民在发挥主体性时的各种表现。即使有外国掌控，他们在塑造自己制度方面仍起着至关重要的作用。今天最成功的非西方国家，正是那些与西方接触之前已拥有完整本土制度的地方。

撒哈拉以南非洲和东亚，在过去半个世纪中，分别是世界上经济表现最差和最好的地区。通过它们之间的对比，就可淋漓尽致地看出走上不同发展途径的原因所在。撒哈拉以南非洲，在与西方接触之前从未发展出国家层次的本土制度。欧洲殖民列强在19世纪末开始“瓜分非洲”，但很快发现，这些新殖民地仅能勉强支付相关的管理成本。英国的对策是改用间接统治，让自己在创建国家制度上作最少投资。殖民时代留下的可怕遗产，与其说是殖民列强的作为，倒不如说是它们的不作为。相比在印度和新加坡等地进行大量的政治投资，殖民列强没有为非洲引进强有力的制度，哪怕是那种能渗透和控制当地人口的“专制”制度。而仅有软弱国家传统的社会，只能眼睁睁看着早先制度遭到破坏，却看不到取而代之的现代制度。结果就是独立后，困扰当地的经济灾难持续了整整一代人之久。

这与东亚形成鲜明对比。我们已经知道，中国发明了现代国家，拥有世界上中央官僚体系的最古老传统，还将这个传统传给近邻日本、韩国和越南。这个强大国家的传统让日本得以逃脱西方殖民。但在中国，在遭受了20世纪的革命、战争和侵略后，国家崩溃，这一传统受到严重干扰；不过自1978年以来，它又以更为现代的形式获得共产党的重建。在东亚社会，有效的公共机构是经济成功的基础。亚洲国家有训练有素的技术官僚作为基础，从而有足够的自主性来指导经济发展，同时避免在世界其他地区常见的政府的腐败和掠夺。

拉丁美洲介于这两个极端中间，尽管哥伦布到来之前已有大型帝国的存在，但当地从未发展出像东亚那样的国家层次的强大制度。既有的政治结构遭到武力和疾病的破坏，取而代之的是新移民社会，他们带来的是当时在西班牙和葡萄牙盛行的威权主义和重商制度。气候和地理推动剥削性的农业和矿产开采业的发展。大多数欧洲国家当时也是威权政体的，但在拉丁美洲，等级制度之外又复添加种族和民族的色彩。这些传统证明是非常持久的，即使在阿根廷，那里的气候、地理和种族本应推动北美式的平等社会。

撒哈拉以南非洲、拉丁美洲和东亚的当代发展成果之所以大相径庭，都是因为深受西方到来之前的本土国家制度的影响。那些早早就有强大制度的地区，中断一段时间后重起炉灶；那些一直没有强大制度的地区，只好继续挣扎。殖民列强在移植自己制度方面发挥重大作用，特别是在可带来大量移民的情形中。当今世界最不发达的地区，是那些既缺乏强大的本土国家制度又没有移民带来的外来国家制度的地区。

本书第一部分和第二部分讲述国家发展，第三部分将讨论制衡制度——民主负责制，比第一部分或第二部分要短得多。这并非是我认为民主的重要性比不上政治发展的其他方面；而是反映了一个事实，过去一代人太重视民主、民主转型、民主崩溃和民主质量了。第三波民主浪潮始于20世纪70年代初，世界上选举式民主国家的数量已经从当时的35个增加到2013年的120个。一点也不奇怪，大量学者关注这一现象。有兴趣了解这些新发展的读者，可参考许多相关的优秀书籍。

第三部分不会聚焦在第三波浪潮上，反而会更加关注“第一波浪潮”。那是在美国和法国大革命之后主要发生在欧洲的民主扩展。1815年维也纳会议宣告拿破仑战争结束，其时，有资格称自己为选举民主政体的国家，在欧洲还没有出现。1848年，革命在欧洲大陆几乎每一个角落爆发，与2011年的阿拉伯之春颇有相似之处。欧洲的经验显示，走上真正民主是非常艰难的任务。革命高潮后一年不到，几乎到处都恢复了旧威权秩序。在接下来几十年中，选举权的扩展非常缓慢。在拥有最古老议会传统的英国，全体成人投票权一直要到1929年才实现。

民主的传播依赖于民主理念的合法性。在19世纪大部分时间，许多知识分子和好心人认为，“群众”根本没有妥善行使选举权的能力。所以，民主的崛起与传播人人平等的观念息息相关。

但思想并不存在于真空之中。我们今天生活在民主向全球扩展的世界，那是因为工业革命造就了深远的变化。它促成爆炸性经济增长，动员起新兴阶层——资产阶级或中产阶级、新产业工人阶级，从而大大改变了社会性质。这些新兴阶层认识到，自己属于共同利益的群体，开始在政治上组织起来，争取参政权利。选举权的扩展，通常涉及这些新兴阶层的基层动员，往往导致暴力。但在其他情况下，旧精英群体以促进民主权利为手段来改善自身的政治命运。所以，不同国家中民主扩展的时机，取决于中产阶级、工人阶级、地主精英和农民之间的相对地位。旧农业秩序以奴役劳工的大地主为基础，想要和平过渡到民主政体异常困难。在几乎所有情况中，中产阶级群体的崛起和增长，对民主扩展来说都是至关重要的。随着工业化造就出中产阶级社会，也就是说，社会中大多数成员把自己视为中产阶级，民主在发达国家中变得安全且稳定。

除了经济增长，世界范围的民主还得益于全球化本身，即思想、商品、投资和人员的跨国界流动变得日益方便。世界某地经历几个世纪才演变得来的制度，可直接引进到完全不同的地区，或略作调整以适合当地情形。这表明制度的发展速度在加快，并有可能继续加快。

第三部分结束于对未来的猜想。如果广大中产阶级对民主的生存非常重要，而技术进步和全球化又使中产阶级的工作愈益消失，将会有怎样后果？

本书的第四部分，即最后一部分，将涉及政治衰败的问题。随着时间的推移，所有的政治制度都容易发生衰败。市场经济支持的现代自由民主制度已得到“巩固”，但这一事实并不能保证它将永远如此。在第1卷的具体案例中，制度僵化和家族制复辟是造成衰败的两股势力，这在当代民主国家中仍然存在。

确实，这两种过程在今日美国是呼之欲出的。制度僵化体现在一系列规则所引发的结果公认是坏的，但在本质上又无法改变。它们包括选举团、政党初选、各种参议院规则、竞选捐助制度、国会百年来授权造就的庞大且低效的政府。我将会在第四部分论证，这些功能障碍的根源是美国制衡制度的副产品；这个制度易于产生粗制滥造的立法（从预算开始），以及国会和行政部门之间的分工不良。美国根深蒂固的法律传统让法院挤进他人地盘，无论是政策制定还是日常行政，所用方式是其他发达民主国家所罕见的。要解决这些问题，在理论上是可能的，但是最可行的方案仍没摆上议事日程，因为它们尚在美国的经验之外。

政治衰败的第二种机制——家族制复辟——体现在组织良好的利益集团攫取美国政府的大部。19世纪的老问题——选票换好处的依附主义（即所谓的庇护体制），很大程度上已经被进步时代的改革清除。但时至今日，它转换成合法的礼物交换体系，个中的政客回应利益集团的要求，而后者加在一起并不能代表公众。在过去两代人中，美国的财富变得高度集中，经济实力可以买到政治影响。美国的制衡制度让强大的利益集团有机可乘，而欧洲议会制就没这么多漏洞。虽然普遍认为，美国的整个体制已经腐败，日益丧失合法性，但在现行体制的规定范围内，还没看到简单易行的改革议程。

与前景有关的疑问是，整个自由民主制是否都有这一类问题，抑或美国只是一个例外。

我想一开始就挑明，本卷不会试图寻求上述这些问题的解决方案，也不想成为过去两个世纪的通史。如想了解世界大战、冷战、布尔什维克或中国的革命、反犹大屠杀、金本位和联合国的起源，应该去读其他书籍。我只会在政治发展的广泛领域内选择我觉得受到忽视或误解的主题。

本卷侧重于政治制度在个别社会中的演变，而不是国际性的。显然，全球化和国家之间相互依存的程度已经表明，民族国家不再是公共物品的垄断供应商（即便它们曾经如此）。今天有各种各样的国际组织，如非政府组织、跨国公司和非正式网络，在提供传统上只与政府有关的公共物品。对许多观察家来说，“治理”（governance）一词是指政府式服务，却又不来自传统政府。相当明显，国际制度的现有结构不能提供足够合作，以应对毒品贸易、金融监管和气候变化。所有这些都是非常值得关注的题目，但我不会在本书作详细讨论。

本书是向后看的——试图解释现有制度在历史上的产生和演变。它在政治衰败的标题下，点明困扰现代政治体系的各种问题，但我会避免提供过于具体的对策。我在公共政策的领域寻求非常具体的解决方案已有相当时日，但本书目的是分析制度性的深层根源。我们今天所面临的，可能在政策上没有特别好的解决方案。同样，我也不愿花时间去猜测那些不同类型政治制度的前景，我只想讲述我们是如何走到今天的。

三个制度

我相信，在国家、法治和负责制之间取得平衡的政治体系，对所有社会来说，既是可行的，又是道德上必需的。所有社会都需要国家，掌握足够权力来保卫自己，应对国内外的威胁，执行共同商定的法律。所有社会都需要通过法律来监管权力的运用，确保法律面前人人平等，不允许少数特权者的例外。政府不能只顺应精英和政府官员的需求，而应为更广泛的社会利益服务。还要有和平机制，来解决多元社会中在所难免的冲突。

我还相信，随着时间的推移，发展这三个制度，不是西方社会或特定文化群体的文化偏好，而是所有人类社会的普遍要求。不管是好还是坏，由非人格化的现代国家作为秩序和安全的保证者，提供必需的公共物品，这是别无选择的。法治是经济发展的关键，没有明确的产权和合同的强制执行，企业就难以超越互信的小圈。此外，只要法律高举不可剥夺的个人权利，它就会承认人类主体的尊严，因此具有内在价值。最后，民主参与不只是有用的手段，用以制衡滥权、腐败和专制的政府，政治参与本身就是目的，属于自由的基本方面，它让个体的人生变得不但丰富而且完整。

综合这三个制度的自由民主制，不能说是普世的，因为这种政权只是在最近两个世纪才出现在世界上，而人类历史可往回追溯几万年。但发展是一个既有普遍进化也有特殊进化的贯通的过程——换句话说，随着时间的推移，来自不同文化社会的制度会有汇合。

假如说有个主题贯穿本书的诸多章节，那就是世界在政治上缺少的不是国家，而是有能力的、非人格化的、组织良好和能够自主的现代国家。发展中国家的许多问题，不过是它们的国家软弱低效的副产品。被社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）贴上专制强权（despotic power）标签的许多国家看上去很强大，压制新闻记者、政治反对派和竞争族群；但在曼所谓的基础权力（infrastructural power）上，即合法制定和执行法律或提供安全、健康和教育的能力，却显得不那么强大。许多归罪于民主的失败，其实是国家行政部门的失败，因为它们无法兑现新当选民主政客的承诺。选民所要的不只是自己的政治权利，而且还有运作良好的政府。

软弱的国家机器不只是发展中穷国专有的。希腊和意大利就从未发展出优质的官僚体系，至今仍面对广泛的依附主义和赤裸裸的腐败，这些问题直接促成它们在当前欧洲债务危机中的困境。在发达国家中，美国是最晚设立现代行政体系的国家之一，它在19世纪被称作“法院和政党的国家”，官僚机构在其中仅能发挥很小的作用。尽管在20世纪它长成为庞大的行政国家，但这种特性在许多方面依然如旧。法院和政党继续在美国政治中发挥多种作用，其中有些在其他国家都是专业官僚机构的职责，从而导致美国政府的效率低下。

思考国家能力，以及如何有效使用国家权力，都不是时兴的当务之急，特别是在过去一代人的时间里。20世纪的疯狂历史，如斯大林的俄国、希特勒的德国等，让世人将关注焦点集中于国家权力的滥用。这可以理解，在美国尤其如此，因为它本来就有不信任政府的悠久历史。从上世纪80年代起，这种不信任愈益加深，领头的是罗纳德·里根（Ronald Reagan）的观念：“政府不是我们问题的答案，政府本身就是问题。”

这不应被理解为我比较钟情于威权政府，或特别同情像新加坡和中国那样的政府，因为它们在民主乏匮的情形下取得经济奇迹。我相信，运作良好和合法的政权，需要在政府权力和制衡制度之间获得平衡。不平衡可朝向任何一个方向，一边是对国家权力的制约不够，另一边是不同社会群体拥有过度否决权，阻止任何形式的集体行动。此外，很少国家能下定决心，让自己蜕变成新加坡。以同样无能的专制政府，来替换管理不善的民主政府，岂不是原地踏步吗？

本书强调有效国家，不应被解释为偏爱福利大国或美国政治话语中的“大政府”。我相信，由于过去几年中作出的不可持续的开支承诺，几乎所有发达民主国家都会面临艰苦的长期挑战。随着人口老龄化和和出生率下降，这个挑战只会愈发加剧。比政府规模更为重要的是政府的质量。大政府与糟糕经济没有必然的因果关系，只要比较斯堪的纳维亚的福利国家和撒哈拉以南非洲的简陋政府，就可一目了然。然而，政府的质量与社会经济的良好后果却有非常明显的关联。此外，被认作有效合法的大国家，比过分受限和无法施政的无能国家，更易达到精兵简政的目标。

至于如何提高政府质量，本卷不会给出直接的答案，当然也不会有简单的答案。那是我在其他语境中写作的题材。不过只有懂得坏政府和好政府的历史渊源，才能开始理解坏政府如何变好。