英国和美国在19世纪初都有庇护式政府，与希腊和意大利没有太大不同。不同的是，它们改革公共部门，为更现代的官僚体系打下基础。在英国，受贵族支配的庇护式文官体系在短短十五年中获得改革，取而代之的是高学历的职业文官。在美国，庇护政治根深蒂固，将之铲除需要更长时间。共和党和民主党介入官僚体系的工作分配已久，顽强抵抗以择优录用取代政治任命的努力。经过两代人持续不断的政治斗争，终于在20世纪初完成了整个体制的修复。

我们已经看到，民主能使政治改革变得困难。美国向所有白人男性开放选举权，比英国早了六七十年，不仅领先发展了大众政党，而且还开创了依附主义惯例。相比之下，英国在19世纪大部分时间仍是限制性的寡头政体，在大众政党利用公职来拉选票之前，成功改革了官僚体系。

英国因岛国位置而享有相当保障，从未面临内陆国普鲁士遇上的生存威胁。它的海军在18世纪和19世纪初的无数战争中变得专业化，但文官体系在很大程度上仍是庇护式的。议会负责制的确立带来压力，遏制最严重的公职滥权，但精英仍热衷于利用政府公职以增进亲戚、支持者和自己的利益。担任要职的挑选标准仍是个人关系，而不是才干。请看塞西莉亚·布莱克伍德夫人（Mrs. Cecilia Blackwood）1849年写给约翰·罗素勋爵（Lord John Russell）的信：“犹如溺水的人抓住一根救命稻草，并且在我看来这根救命稻草太重要了。你不但是英国最伟大的人，而且是世界上最有权势的人……我想到，你母亲和我父亲是表亲，我希望能走进你温暖的光辉之中。我们现在建议，送我儿子去剑桥……我满怀希望，他能在一段时间内，如果不是现在，借助你的光辉获得合适职位。”任何社会都会有私人关系的交易，但在19世纪初的英国，如想获得公职，非得在精英小圈子中拉上关系不可。结果是，英国没有像普鲁士那样自主且精英的正规官僚体系，只有一个私人关系密切的公职人员集合体，他们的能力要打问号，训练更是通常踪影皆无。

1780年，伟大的政治家兼哲学家埃德蒙·伯克攻击任人唯亲养成禄蠹（placemen）和挂空衔吃空饷（sinecure）的现象，这是试图遏制英国庇护政治的早期努力之一。早期改革的另一对象是印度参事会（Indian Civil Service, ICS）。英国参与对印度的直接统治要到1858年印度发生叛乱之后。之前，它特许一家商业公司，即东印度公司，在处理次大陆事务上行使准政府的权威。“文职”（civil service）一词起源于印度，以区分东印度公司的文职雇员和武装雇员。自愿参加印度参事会的人都不是英国社会的精英。特殊的工作条件和需要长期离家，使它成为辍学者、冒险家和职场失败者的避风港。借用亚当·斯密的话，一千英镑的东印度公司股票让你“分享的……不是掠夺品，而是掠夺者的委任权”。该公司的董事一职仅支付很少薪水，但可向朋友、亲戚和依附者提供工作和赚钱的良机，所以有巨大效益。

尽管如此，印度参事会的工作多种多样，要求甚高，需要广泛的管理技能。公司董事会认识到，有必要提高官员质量，因此建立赫尔利伯略（Haileybury）学院，让年轻新生学习语言、数学、文学、法律和历史。政府认识到需要更加能干的文职官僚，便催促董事会在填补空缺时建立竞争性选拔，而不是用以往的提名方式。1833年，在讨论申请新的特许状的《印度政府法》时，托马斯·麦考莱（Thomas Babington Macaulay，即后来的麦考莱勋爵）发表慷慨激昂的演说，提出印度官员的挑选应以公开竞争和学历为基础。从1834年到1838年，麦考莱又供职于印度枢密院（Supreme Council of India），发起对印度教育体系的改革，使英语成为印度教学和刑法的主要语言。

东印度公司董事会最初拒绝公开招聘，因为这不符合自身利益。他们实际上是寻租联盟，把任命权留给自己，以谋取私利。此外，限制应聘者人数还牵涉重大的阶级利益：从1860年到1874年，送往印度的文职雇员中，近四分之三是贵族、绅士、陆军、海军、印度参事会和某类专能职业人等等各路能人的儿子。它的改革还须等待一名充满活力的年轻官员的上升，即查尔斯·屈维廉爵士（Sir Charles Trevelyan）。

屈维廉出身男爵家庭，就读于赫尔利伯略书院，在东印度公司担任过各种职务，包括加尔各答副秘书长一职。他在改革之前的经历，使自己成了庇护政治的死敌和择优式社会的信徒。印度已变成“一向接纳英国职业人中废物和败类的污水坑”，他对此特别反感。屈维廉在印度见到麦考莱，后来还娶了麦考莱的妹妹，两人在印度参事会的改革上密切合作。屈维廉后来转到财政部，1840年升任助理大臣，即事实上的财政主管。事实证明他是一名相当能干的行政人才，他注意到财政部组织混乱，像印度参事会一样，也承受着许多同样的功能障碍。

屈维廉的合作者是史丹福·诺斯科特爵士（Sir Stafford Northcote），后者是威廉·格拉德斯通（William Gladstone）在贸易董事会的私人秘书。1854年，他们共同起草了《诺斯科特—屈维廉报告》。实际上，这篇刚刚超过二十页的文件，与其说是迥异于过去的大突破，倒不如说是过去十年中一系列改革报告的大成，改革对象是包括印度参事会在内的各公共部门。它呼吁停止任人唯亲，把考试当作取得公职的前提。它还提议将日常文书工作和高级管理功能分开，为后者的候选人设置高学历要求。报告中视为必需的人文教育，在理论上对所有阶级开放，但在事实上将候选人局限于贵族和上层资产阶级，因为他们才有把将儿子送去牛津和剑桥的金钱和关系。这些严格的学历条件使英国政府更接近普鲁士和法国的模式，还使之有可能发展成拥有凝聚力和自主性的文官体系。

像屈维廉那样的个人，憎恨以无能贵族为主的政府，从而迸发改革的动力。如果没有英国上流阶级的优越条件，这种改革仍是不可能的。如前面提到的，屈维廉是麦考莱的亲戚，麦考莱本身是格拉德斯通的亲信。《诺斯科特—屈维廉报告》问世时，格拉德斯通是财政大臣，在1868年升任首相，是他四次任期中的首次。诺斯科特是格拉德斯通的私人秘书，他们都是本杰明·乔伊特（Benjamin Jowett）的朋友。乔伊特是牛津大学贝利奥尔学院（Balliol College）的院长，也是改革大学体系运动的领导者。这些精英的个人关系足以在议会中建立联盟，推动《屈维廉——诺斯科特报告》的撰写和通过。这种运作方式与美国形成鲜明对比，那里没有团结的精英，必须在更大更多元的社会一州一州地对改革理念进行辩论和表决。

英国的第二组精英，以约翰·穆勒（John Stuart Mill）、埃德温·查德威克（Edwin Chadwick）和商人组织的行政改革协会为首，也提倡官员的择优录用和考核制度。这个团体的思想渊源是边沁（Jeremy Bentham）和詹姆斯·穆勒（James Mill，约翰·穆勒之父）的功利主义思想。他们强调行政管理中的合理性和高效率，通过政治经济俱乐部和有用知识扩散协会等团体的传播，这一思想变得广为流行。约翰·穆勒自己曾在东印度公司工作（他对印度有比屈维廉略好的印象），在《诺斯科特—屈维廉报告》的起草阶段，写过有关改革的重要备忘录。他们的主张与《屈维廉——诺斯科特报告》不同，所赞成的不是人文教育，而是以科学、经济和工程为主的技术教育，即伦敦政治经济学院提供而非牛津和剑桥提供的那类教育。他们认为，这些实用技能比希腊文和拉丁文更适合于政府官员，并能消减在牛津剑桥体系中占主导的上层阶级的优势。

这些改良主义的思想广为传播，所借助的渠道是中产阶级阅读的大众新媒体，以及19世纪上半叶兴起的旨在促进工业、科技和改革的无数俱乐部和社团，如有用知识扩散协会。它们还得益于上一世纪发生的价值观大革命，即经济学家阿尔伯特·赫希曼（Albert Hirschman）所谓的从激情到利益的转变。旧贵族是武士种姓的后裔，以荣耀、尊严和勇敢为重，蔑视绅士所不齿的商业和赚钱。工作本身不值得重视，这就是为何贵族孩子满足于凭借关系在牛津和剑桥逍遥度日，热衷于骑马、打猎和喝酒，而不是努力学习。相比之下，新兴中产阶级仅凭自己的刻苦和才华，加上创业的冲劲，正在创造大量新财富。

大学体系如果不经大力改革，无法在这项新任务中发挥关键作用。19世纪初，英国大学的特点，借用理查德·查普曼（Richard Chapman）的话，已是“暮气沉沉、腐败成风、闲人满地”，牛津教授几乎已经停止讲课。他报告埃尔登勋爵（Lord Eldon）在1770年的毕业经过：“他要在考试中解答两个问题以测试他的希伯来文与历史：‘骷髅地的希伯来文是什么？谁创建了大学学院？’他告诉我们，他的回答是‘各各他’和‘国王阿尔弗雷德’，考官表示满意，再没问其他任何问题。”这个改革过程到世纪中叶变得愈益激烈，大学承受一波波改革浪潮，以提高大学的水平和开放性，包括1854年《牛津法》、1856年《剑桥法》和废除宗教入学考的1871年《大学测试法》。此外，伦敦大学创建于1836年，与其他学校一起增加针对牛津剑桥的竞争，参与有关教育改革的辩论。在改善考试制度上，本杰明·乔伊特是关键人物，因此成了文官体系改革中自然的同路人。

众多机构出现改革，背后是醒目突出的社会事实：工业革命正在英国加速，给社会结构带来巨大变化。大地主挥舞势力和权威的农业社会，迅速被都市社会所取代，引领潮头的是工业家和企业家。借用理查德·查普曼的话：

作为工业革命和“非国教徒的良心进军”促发的清教态度的结果，中产阶级激进派的重要性大为增加，他们越来越觉得政府有违正当的地方，主要都是庇护政治造成的。中产阶级之所以做出这样的攻击是因为，他们认定土地贵族出于自身利益在实施庇护政治；事实上，庇护政治确是政府（包括陆军和海军）贵族体系的一部分，它既无效率，又理屈词穷无可辩解。

为了让自己孩子上牛津和剑桥大学，找到文职官僚的工作，中产阶级群体于此有直接的利害关系。

英国中产阶级要求在所有机构提倡普遍性的择优晋升，这样做确实是出于自身利益，不过是社会阶级的整体利益，而不是其中个体的私人利益。这与缺乏创业精神的意大利南部中产阶级形成鲜明的对比；后者被纳入当地寡头政体，成为庇护网络的一部分。

1854年出版的《诺斯科特—屈维廉报告》，没有获得即刻通过。更改文职官僚的录用条件，威胁到现任公职人员及其上层阶级的利益。1855年，枢密院颁布法令成立文官事务委员会（Civil Service Commission），允许少数职位的公开竞争。这项报告的全部建议要到1870年才获得议会批准；其时，格拉德斯通已成为首相。如报告建议的，新法将官员划成两层，其中的管理阶层要求人文教育的资质标准，较低的行政阶层只要求包括英语和现代学科的“英国教育”。这个双层体系为中上层资产阶级后代开通就业渠道，也为凭借牛津剑桥的教育来通过新考试的旧贵族保留余地。

为官僚体系改革推波助澜的是克里米亚战争（1853—1856），英国参战陆军的行动计划漏洞百出。一个专门调查委员会在1855年指出，陆军的情报、战略和后勤都组织不善。这在媒体中引起轰动，要求对军队和官员进行大整顿。英国在穷兵黩武上远比不上普鲁士和日本，即便如此，战争乃至士兵和平民的生命危险，还是创造了和平时期无法形成的改革压力。

英国公共部门的改革发生于扩大选举权之前，这一点至关重要。19世纪通过的三大改革法案，让英国从寡头政体演变成真正的民主政体（要到20世纪，选举权才扩展至妇女和少数民族）。1832年的改革消除了选举制度中的某些严重滥权，如腐败选区（仅有很少或根本没有选民的选区，仅仅是精英政客挂空衔的方便之门）。到19世纪60年代，英国每八名公民中仅有一人有权投票。扩展选举权至大多数家庭，还须等待1867年和1884年的改革。在那之后，无资格投票者还占英国成年男性的40%，包括房客、租户、家仆、军人和水手。美国的同时可比数字为14%。（我将在第三部分再来讨论这些法案为何获得通过。）19世纪30年代已在美国出现的选民动员和大众政党，要等到19世纪70年代才在英国出现。届时，自主官僚体系的基础已经奠定。等到英国政党可能受到诱惑将政府工作分配当作拉票良机，这道大门早已关上。

选举权扩大之后，英国政党在调动大批选民上还是磨磨蹭蹭的。在此期间，最倾向于依附主义的是保守党，或托利党。它的很多领导人是富有影响的地主，能指望非精英乡村选民的支持。保守党首相迪斯累利（Benjamin Disraeli）本是庇护政治的铁杆用户，却支持1867年改革法案。原因之一是，他相信自己的党能继续控制扩展后的选民基础。保守党在未来几十年中发生分裂，一派是旧地主精英，另一派是新资产阶级精英；后者中不少人进入保守党，是通过封号而不是政府工作。辉格党或自由党是中产阶级政党，不热衷于让自己发展成大众政党。

英国工党动员工人阶级，最终取代自由党成为英国政治中第二大党。它是工会代表大会（Trade Union Congress）的政治手臂，后者是19世纪晚期组织起来的，正式成立于1900年。工党成长于各式各样的左翼运动，带有浓烈的社会主义色彩，身为在野组织，无由左右政府资源的分配，要赢得支持者，必须依靠纲领性议题，如工作条件、工资和国家对工业的掌控。它第一次进入政府是在第一次世界大战期间，最终在1924年依靠己身之力上台执政。但它仍然无法染指官僚体系，此外，它自己也已演变成制度化的现代政党。

诺斯科特—屈维廉改革是对传统庇护体制最激烈的突破。但平心而论，英国公共部门一直在从事渐进的改革，至少从1780年起，延续至今。后来涌现出许多改革委员会，包括1874—1875年的普莱费尔（Playfair）委员会、1886—1890年的雷德利（Ridley）委员会、1912—1915年的麦克唐奈（MacDonnell）委员会、1919—1920年的重组委员会、1929—1931年的汤姆林（Tomlin）委员会和1953—1954年的普里斯特利（Priestly）委员会。公共部门最后一次大规模改革是托尼·布莱尔（Tony Blair）在20世纪90年代发起的，主题是新公共管理。

英国公共部门的改革历时长久，从某种意义上说尚未完成，但对庇护体制的铲除却是直截了当的。知识分子和社会批评家为改革制造声势，在媒体上获得广泛传播和辩论，以应对像克里米亚战争那样的意外事件。专家委员会随即深入研究，提出一系列建议，由议会颁布成法律。这个过程的最重要参与者同属一个精英小团体（英属印度是他们的共同背景），大多数身处伦敦。他们接受类似教育，相互熟悉，有些还是亲戚。英国的威斯敏斯特体制利于快速决策，因为仅有极少的制衡。它在19世纪50年代没有联邦主义或地方分权，没有最高法院宣告立法无效，没有行政与立法的权力分割，却有严格的政党纪律（党领袖对党员议员的控制）。一旦英国的精英组成发生变化，中产阶级的参与者取代旧寡头，中产阶级的愿望能很快在立法中体现出来。

美国的情况不同，宪政制衡制度使公共政策的变化既困难又耗时。更重要的是社会差异：美国没有单一凝聚的精英，建国的民主基础令现有精英会不断遭遇新社会参与者的挑战。由于这个原因，美国没能从精英的庇护政治直接进入现代文官体系，反而花了一个世纪时间，走上受政党支配的依附主义弯路。对比英国，美国经验表明了两件事：第一，庇护政治和依附主义不是特定文化现象，不代表在现代社会幸存下来的前现代做法；相反，它们都是早期民主国家进行政治动员的自然产物。第二，较为民主的美国的经验显示，我们现在所谓的“良好治理”与民主有内在的紧张。

注释

谢夫特，《政党与国家：美国历史经验》，50—51页。