1996年，世界银行新任负责人詹姆斯·沃尔芬森（James Wolfenson）发表讲话称，“腐败之癌”是贫穷国家经济发展的主要阻碍。世界银行官员当然清楚，从该组织的成立起，腐败就是许多发展中国家的大问题。在理应得到帮助的国家中，外国的援助和贷款常常直接进入官员口袋。在沃尔芬森的讲话之前，研究发展的专业人士普遍认为，对于腐败不仅没有好的对策，而且一定程度的腐败不可避免，也不致严重到会阻碍经济的增长。在冷战期间，许多腐败政府是美国的依附者（蒙博托·塞塞·塞科[Mobutu Sese Seko]治理的扎伊尔就是最好案例），而华盛顿并不急于批评亲密的盟友。

自冷战结束以来，国际发展组织大力提倡，把反腐败当作打造国家和加强制度的努力之一。如我们在第3章所提及的《全球治理指标》中看到的，政府效率与腐败控制有很大关联。国家是否强大有效所包括的不仅是腐败控制，但高度腐败的政府，在提供服务、执法和代表公众利益上，通常会遇上很大的麻烦。

腐败阻碍经济发展的原因有很多。首先，它扭曲经济奖励，使资源不流向最有效的用户，反而流向有权索取贿赂的官员。其次，腐败是一种昂贵的累退税。许多国家收入微薄的小官小吏都有点小贪小污，但被挪用资金的绝大部分，都流到了有权从人口中榨取财富的精英之手。此外，寻求这种回报往往是费神耗时的行当；那些最聪明最有抱负的人，本可去经营创造财富的私人企业。与政治体系玩游戏以谋取私利，就是经济学家所谓的“寻租”。

据称，在获得工商登记、申请出口许可证和约见高官的过程中，行贿具有润滑作用，可帮助提高办事效率。但是，这种做生意的方式非常糟糕。如果注册过程很快、出口许可证不存在、人人都可方便平等地获得政府帮助，岂不更好？明白无误的法治到头来反而更为有效。

腐败除了扭曲经济效应，还大大有害于政治秩序。一旦有了官员和政客皆腐败这一印象，就会大大降低政府在普通人眼里的合法性，还会破坏国家顺利运转所必需的相互信任。对腐败的指控，常常不是为了改善政府，而是充任政治武器。在大多数政客都参与腐败的社会中，挑选其中一个来施以处罚，往往不是改革而是夺权的迹象。对寻求巩固制度的新兴民主国家来说，腐败的事实和表现是最大的弱点之一。

如想了解国家从家族制到现代的转型，我们需要弄懂腐败的性质和来源。腐败的形式多种多样，对经济增长和政治合法性来说，有些更具破坏性。所以，有必要搞清它的基本定义。

公与私

关于腐败及其来源和潜在的补救，今天已有相当丰富的研究文献。尽管有这么多学术著作，但还是找不到一本普遍接受的分类专著，以了解通常以腐败为标题的各式行为。

腐败的大多数定义，以挪用公共资源、谋取私人利益为中心。这是很有用的出发点，以此类推，腐败主要是政府特征，而不是企业和私人组织的。

这个定义意味着，腐败现象在某种意义上只出现于现代，或至少是正在现代化的社会，因为它以公与私的区别为前提。如我们在前面章节中看到的，公共领域和私人利益的区别，只有到了17世纪和18世纪的普鲁士才发展出来。在此之前，普鲁士政府（以及几乎所有欧洲国家）是家族制的。换句话说，君主认为治下的领土是自己财产，犹如他的家产或遗产。他可向亲属、支持者或对手赠送土地（以及居住于其上的人口），因为它只是私有财产的一种。在这种情况下，谈论腐败是没有意义的，因为当时没有公共领域的概念，挪用资源也就无从谈起。

随着中央集权的国家在17世纪和18世纪的增长，在大家眼中，统治者的领地与其说是个人财产，倒不如说是统治者代社会管理的公共信托。格老秀斯、霍布斯、博丹和普芬道夫提出有关国家主权的早期的现代原则。他们强调，君主的合法性不在于古代或继承得来的所有权，而在于君主在某种意义上是公共利益的守护者。他可以合法征税，但有前提，就是要提供必要的公共服务，首先是公共秩序，以避免霍布斯描述的“人人相互为敌的战争”。

此外，包括最高统治者在内的公职人员的行为，愈来愈承受正式规则的限制。组成普鲁士法治国的法律中已有明确规则，将公共和私人的资源分开界定。很多世纪以前，中国的儒家思想也发展出一种平行学说：皇帝不是土地和治下臣民的单纯主人，而是为公共幸福操心的社会道德卫士。中国皇帝可为私事而挪用公共资金，他们也确实这样做了（如明末的万历皇帝），但公私账户之间的区别还是有明文规定的。

并非只是腐败那么简单

有两种现象，与上述的腐败密切相关，却又不尽相同。第一是创造和提取租金，第二是所谓的庇护政治，或曰依附主义。

在经济学中，租金在技术上的定义是产品或服务的成本和价格之间的差价。产生租金的最重要的来源之一是稀缺：今天一桶石油的售价远远超过它的边际成本，因为它处在高需求之中。这两者之间的差异，被称为资源租金。纽约市公园大道上的公寓，业主要求的租金要比爱荷华州等量面积的高出很多，因为土地在曼哈顿是稀缺资源。

创造租金的可以是土地或商品的自然稀缺，也可以是政府的人为设定，典型案例是执照。在纽约市，合法出租车的总数由出租车与电召车委员会制定。这个数字封顶多年，出租车的数量因此跟不上市场需求，市政府颁发的出租车执照牌竟能卖到高达一百万美元一枚。执照牌的费用就是政治当局制造的租金，一旦市政府允许任何人都可以挂牌载客，马上就会消失。

在制造人为短缺上，政府有多种花招，最基本的腐败就与这种滥权相关。譬如，设定关税会限制进口，为政府创造租金。世界上一个最普遍的腐败地方就是海关部门。海关官员接收贿赂，或减少征收的关税，或加快清关过程以便进口商准时提货。在20世纪50年代和60年代的印尼，海关部门的腐败十分普遍，政府干脆最终决定，将之外包给一家瑞士公司，以检查所有进关货柜。

政府可通过税收或监管来轻易创造租金，导致许多经济学家要么谴责租金扭曲市场对资源的有效调配，要么干脆把租金的创造和分配视同腐败。政府创造租金的能力鼓励许多雄心勃勃的人士从政致富，而不是自行创业或参与私营部门。道格拉斯·诺斯、约翰·沃利斯和巴里·温加斯特对所谓有限准入和开放准入（limited and open access）的秩序，作出根本区别：在有限准入的社会，精英故意对经济活动设置限制以创造租金，增加自己收入，防止活跃的现代竞争经济的出现。

租金可以并已经在这些方面遭到滥用，但也有完全合法的用途，所以不能给予一概而论的谴责。最明显的“好”租金是专利或版权，政府允许发明或创作的主人在一段时间内享有专利。现在你手上这本书的生产成本，以及你为之付出的买价（假设你没有偷窃或非法下载），两者之间的差价就是租金。它在社会中获得合法性，成为刺激革新和创作的手段。经济学家穆什塔克·汗（Mushtaq Khan）指出，为了促进工业化，许多亚洲政府允许其所偏爱的企业收取超额利润，前提是要用作再投资。这为腐败和滥用打开大门，但也刺激了经济的快速增长，所达速度可能高于市场力量自身所能有的。

所有政府的监管功能，例如保护湿地、要求披露首次公开募股、证明药物的安全有效，都在创造人工稀缺。有权批准或扣压，就能创造租金。我们可争论监管的适当程度，但很少有人因它会创造租金而予以放弃。为人诟病的纽约市出租车执照牌，当初也是为了保持最低水平的服务，确保公共运输的公平。没有此类的监管，很多出租车会干脆拒载短程客，或拒绝前往贫民区。

所以，政府对租金的创造和分配与腐败有很大程度的重叠，但他们却分属不同的现象。人们必须审视租金的宗旨，判断它是在制造政府官员挪用的纯私人产品，还是在服务于更广泛的公共目标。

庇护政治与依附主义

与腐败相关联的第二个现象是庇护政治，或依附主义。庇护关系是指两个不同地位和权力的人交换好处，通常涉及庇护人提供好处给依附者，以换取后者的忠诚和政治支持。提供给依附者的好处必须是个别配置的，如为亲戚争到邮局的工作、圣诞节火鸡和提前出狱，而不是适用于大众的公共物品或政策。下面是一个案例：“在西西里，有位学生想与教授认识以求帮忙，于是找到欠他人情的当地小镇的政客。政客让他去找自己住在中心城市的表弟，后者联系上教授的助理。接下来，助理就为学生与教授安排见面。学生的需求得到满足，作为回报，允诺在下次选举时为政客拉票。”

庇护政治与依附主义的差别有时仅在规模上。庇护关系通常是庇护人和依附者之间面对面的，存在于各种政体，无论威权还是民主。而依附主义涉及庇护人和依附者之间较大规模的好处交换，往往需要多层的中介。所以，依附主义主要存在于需动员大量选民的民主国家。传统上被称作庇护政治的美国行为，根据这个定义，实际上应是依附主义，因为它指的是庞大的党派组织，通过等级分明的政治机器，分派广泛的好处。

依附主义被认为是坏事，它在好多方面背离了良好的民主实践。在现代民主国家，我们希望公民的投票以政客承诺的政策为准，即政治学家所谓的“纲领性”政策。左派可能支持政府提供保健和社会服务，保守派可能喜欢将政府资源拨给国防。无论如何，投票偏爱应该反映出，什么是有益于整个政治共同体的普遍观念，而不只是有益于个别选民的。发达民主国家的选民，当然按照自身的利益在投票，不管这种自我利益是落在对富人的减税、对特定企业的补贴上，还是落在专为穷人的方案上。从广泛正义的角度，或从大众利益的角度，这类针对性方案都是合理的，即使它的公正实施只适用于某阶层，而不是人人有份。但政府特别不能因为具体个人对政府的支持，而向他或她提供好处。

在依附主义中，政客向政治支持者提供个别好处，以换取选票。这些好处包括公共部门的工作、现金支付、政治帮忙、仅给特定政治支持者的公共物品，如学校和诊所。由于多种原因，这对经济和政治制度都有负面影响。

首先，也许是最重要的，庇护政治和依附主义影响政府质量。现代官僚体系以功绩、技术能力和非人格化为基础，一旦换成政客的政治支持者或亲信，几乎不可避免，工作表现会变得愈来愈糟。安插政治任命的官员，也会增加工资支出，成为财政赤字的主要来源。与私营部门不同，公共部门无需面对破产，没有测量工作表现的方便标准。这意味着，充斥庇护式任命的政府变得难以改革。

依附主义破坏良好民主实践的第二个方式，是让现有精英变得更强，阻止民主负责制的涌现。根据定义，依附主义的关系是不平等的，其中有钱有势的政客实际上是在收买普通公民的支持。这些政客通常对扩大自身的狭隘利益有兴趣，也可能对增进手下依附者的福利有兴趣，但不会在乎广大公众。由于纲领性政党的崛起，如英国工党和德国社会民主党（参见本书第三部分），欧洲的不平等在20世纪有所减少。这些政党推动广泛的社会福利计划，以相对公正的方式，将富人资源再分配给穷人。相比之下，许多拉美国家继续承受严重不平等，因为穷人往往把选票投给奉行依附主义的政党——阿根廷的庇隆主义党就是一个典型——而不是纲领性政党。奉行依附主义的政党不是为穷人争取广泛利益，而是向选民分发实际上的个别贿赂。

天然的社交模式

庇护政治和依附主义有时被视作政治行为的高度变异形式，只存在于发展中国家，发展中社会的特征易于产生它们。事实上，不管涉及家人还是朋友，政治上的庇护关系是人类社会组织的最基本形式之一。它是普遍的，因为它是人类天生的。所以，需要解决的历史大谜团不是庇护政治为何存在，而是它为何在现代政治制度中变成非法，且被非人格化的组织所取代。

我在第1卷指出，人类天生是社会性动物，它的社会组织植根于生物学。几乎所有人类社会，甚至许多有性繁殖的物种，分享两种基本的生物学原则：亲戚选择（包容适存性原则）和互惠利他。在亲戚选择中，人类偏爱共享基因的亲戚，偏爱程度与分享的基因呈正比，这也是裙带主义的基础。互惠利他指的是毫不相关的个体在面对面的基础上交换好处。

无论亲戚选择还是互惠利他，都不是后天习得的行为。无论文化背景是什么，每个孩子都会本能地偏爱亲戚，与周遭的人交换恩惠。这些行为不完全根植于理性的算计。人类生成一套情感，大大有助于基于亲友合作的社会关系的发展。反常的表现——譬如，为非人格化官僚体系挑选高素质雇员而不选自己亲友——是社会建构出来的行为，违背我们的自然倾向。随着像现代国家这样的政治制度的发展，人类开始以超越亲友的方式组织起来，学习相互之间的合作。一旦这些制度分崩瓦解，我们又会回到作为社交预设形式的庇护政治和裙带主义。

最早的人类社会组织是族团和部落，构成今天所谓的庇护式组织，也是人类历史最初四万年中唯一的组织形式。族团由相互关联的几十人的群体组成，部落以共同祖先为原则，可使社会规模大幅扩展。亲戚选择和互惠利他对这两种人类群体的团结是必不可少的。团结以血缘关系为基础；这两类组织中的群体首领或头人，都与他的追随者交换恩惠。部落组织的领袖尚未拥有后来在国家层次社会中赢得的绝对权威，如果无法继续向追随者提供资源，或犯了伤害群体利益的过错，就会被人取代。在这样的组织中，领袖和追随者之间有真正的互惠交往。

提供庇护的头人及其追随者，作为政治组织的形式，时至今日都还没有被完全取代。它在人身上自然涌现，往往还是取得政治权力的最佳途径。今天，权威的行使主要通过对正式组织的控制，如国家、企业和非政府组织。它们在现代形式下的运作，要依赖非人格化和透明的规则，但也往往是僵化和难以指挥的。所以，领袖通常要依赖自己在晋升之路上培植的支持者网络。约瑟夫·斯大林和萨达姆·侯赛因，不单以手中的军队和警察为权力基础，还掌控一批追随者的忠诚。在斯大林的情形中，是以秘密警察首脑拉夫连季·贝利亚（Lavrenty Beria）为首的格鲁吉亚老乡。在萨达姆·侯赛因的情形中，是来自伊拉克中部提克里特地区的亲戚网络。这些庇护式网络被用来控制国家本身。同样，日本自由民主党等，也有各种基于庇护式网络的领导派别。许多政治发展欠缺的软弱社会，受到庇护式组织更公开的把持。例如，利比亚、刚果民主共和国、索马里、塞拉利昂和利比里亚，都处在民兵组织的威慑之下。

依附主义是互惠利他的另一形式，主要存在于民主政治制度下，其中的领袖必须参加竞选来争取上台。相比于精英的庇护式网络，依附式网络庞大得多，因为它经常被用来敦促数十万选民的投票。结果是，这些网络派发好处不依靠庇护人和依附者之间的面对面关系，而通过一系列中介来招募追随者。代表政治老板与个别依附者发展个人关系的，正是这些竞选工作人员——传统美国市政中的选区助理（ward heeler）和投票站站长（precinct captain）。

今天，几乎每一个民主国家都认为，公开收买选票是违法的，并通过像无记名投票那样的机制来予以阻止。对政客来说，问题是如何监控依附者的行为，以确保他们遵循交易的条件。此外，庇护人必须发出具有说服力的信号，让选民相信他会兑现提供个别好处的诺言。民主国家中基于种族的投票，无论是在19世纪的美国都市，还是在今天的印度和肯尼亚，都是司空见惯的，原因之一是种族成了可信标志，表明特定的政治老板将会照顾特定的受众。

根据所有上述原因，庇护政治和依附主义构成了对良好民主实践的实质性和规范性偏离。在几乎所有现代民主国家中，它们都是非法的，都会招致指摘。所以，它们通常被认为是政治腐败的另一种形式。又有许多理由显示，依附主义应被视为民主负责制的早期形式，不同于其他形式的腐败——或根本就不能算是腐败。第一个理由是，它基于互惠关系，在政客和投票给他的选民之间，建立适当的民主负责制。即使提供的好处是个别的，不是纲领性的，政客仍须说到做到，以换取支持。而依附者在好处没有着落的情形下，还可以自由改选他人。此外，依附主义被设计成在选举时推动广泛的政治参与，这是我们认为的可取之处。

在这方面，依附主义大大不同于纯粹的腐败，例如官员偷盗国库，将钱汇到瑞士银行，存到自己和家人的账户下。按照韦伯的方式，这种腐败有时被称作封建薪俸主义（prebendalism），说的是领主赠送封地给附庸，让他在封地上开发获利。撒哈拉以南非洲有许多依附主义，但政治学家尼古拉斯·范·德瓦尔（Nicolas van de Walle）认为，当地遭受的是更可怕的封建薪俸主义，夺走公民对民选官员的控制。在阿富汗，由于它与苏联和北约的连年战乱，基于庇护政治和依附主义的传统部落关系开始崩溃，取而代之的是更具掠夺性的封建薪俸主义，其中个别省长或部长挪用巨额资金，却很少提供公共服务。这些资源大多是国外援助，让挪用变得更为容易，使中央政府严重丧失了合法性。在这种情况下，回归到传统的庇护政治，可算是政治体系在运作上的一大进步。

把依附主义当作民主的早期形式而不是腐败的第二个理由是，它出现于许多年轻的民主国家。在那里，投票和选举权是新鲜事物，政客又面临如何动员选民的问题。在收入和教育水平都较低的社会，与广泛的纲领性议程相比，个人好处的承诺往往更能促成支持者的踊跃投票。这在美国曾经是千真万确的。美国是建立全体男性选举权原则的第一个国家，从某种意义上说，它发明了依附主义并以各种形式付诸实践，历时一个多世纪。

依附主义与经济发展水平大有关系，这是一道简单的经济学题目：穷人的选票比富人的更容易收买，只需要像礼金或低技术工作那样的小恩小惠就够了。随着国家变富，政客需要提供的好处也在增加，依附主义的成本大幅上升。在1993年的选举中，台湾的国民党买到足够票数，以击败反对派民进党，代价是每票三百元新台币（约十美元）。而较穷的菲律宾在1998年举行选举，每票的代价是三美元。由于接受贿赂的台湾选民中仍有45%没把票投给国民党，再加上反对党将收买选票当作竞选议题，这一做法已在很大程度上消失于台湾的选举。

依附主义一旦遇上较高收入水平就会后退，原因与市场经济的强劲发展有关。大多数穷国缺乏强大的私营部门和创业机会：这的确也是它们贫穷的初始原因。在这种情况下，对庇护人和依附者来说，政治是更保险的致富途径。今日印度的私营部门快速增长，但仍然弱小。对绝大多数的印度人来说，以庇护人或依附者的身份参政，仍是向上攀爬的主要阶梯。

随着市场经济的蓬勃发展，私人致富的机会大增，在绝对和相对的水平上，都要超过从政提取的租金。雄心勃勃的年轻人，如想在今天的美国赚大钱，不必去政府工作。他们会去华尔街和其他美国公司，或在像硅谷那样的地方自行创业。事实上，要说服私营领域的成功人士参政，往往是相当困难的，因为这意味着他们的收入将会锐减。此外，在富国的许多选民眼中，纲领性的问题，如监管、环境、移民政策和工会的扩展能力，比依附政客提供的小恩小惠，更能影响自己的生活和福祉。

当代对庇护主义和官僚质量的许多理解，以马丁·谢夫特的框架为基础。他认为，庇护政治的供应比它的需求重要得多。换句话说，当政客有机会获得可支配的国家资源时，庇护政治才会存在。这解释了他所谓的“外围”的政党，如俄共等共产主义政党，一开始仅有非常少的庇护和腐败。它们需要严格的纪律，上台之前确实也没有好处可以分发。

对依附式恩惠的需求不会随着国家变富自动下降。实施依附主义的还有富裕国家，如意大利、希腊和日本。如想弄清其中原委，还须对它特定的历史途径，以及改革联盟未能出现的其他因素，作出更详细的介绍。