第3章 席卷全球的社会保障制度改革
3.1 复习笔记
一、发达国家社会保障制度的改革
1．发达国家社会保障制度出现的问题及其背景
（1）经济发展对社会保障制度的影响
在20世纪70年代以后，经济发展速度的放缓使政府财政收入和雇员工资增长趋缓，同时也使失业更为严重。失业者不仅不能为社会保障体系缴费，还需从社会保障体系中获得一定给付，加重了社会保障制度的财务压力。同时，较高的社会保障水平也削弱了企业的市场竞争力，降低了经济效益。
（2）社会人口结构对社会保障制度的影响
随着经济持续发展和医疗技术水平的提高，人口的预期寿命提高很快，人口的老龄化导致老年赡养比不断上升，老年赡养比不断上升使社会保障制度不堪重负。与工业化相伴，20世纪70年代以来，发达国家的社会问题也有所增加，单亲家庭数量上升，这也增加了社会保障制度的给付压力。
（3）社会保障制度自身存在的问题
在发达国家，随着现代科技水平和管理能力的提高，对社会保障事务的管理提出了更高要求。一直以来，社会保障被想当然地视为政府的职责，社会保障的个人责任被忽视。此外，由于公共部门的运营效率低下，使政府管理的社会保障体系机构臃肿，服务欠佳。
近年来，这些国家劳动力市场发生变化，劳动力流动性增加，非全时就业和非正规部门就业的人数有所上升。在原有的社会保障制度下，这些就业者难以获得必要保障。
2．发达国家社会保障制度改革的思路与措施
（1）社会保障制度改革的思路
①较为平缓的渐进式改革
渐进式改革又称社会保障的参数改革，即在保持原有制度结构，内容基本不变的情况下，对一些关键影响因素，进行调整，提高社会保障制度的财务可持续性。渐进式改革主要有以下方式：
a．改革缴费制度，增加缴费收入
第一，通过提高缴费率，直接增加缴费收入；
第二，通过对资源课税等方式建立国家储备基金，以缓解养老保险基金的筹资压力。
b．改进计发办法，节约支出
第一，在养老金方面的节支措施有提高法定退休年龄，实行弹性退休制度，降低养老金的给付水平，严格养老金给付条件以及提高养老金的最低缴费年限等方法；
第二，在失业保险方面，各国多以缩短领取失业保险的时间，严格控制给付条件，延长领取失业保险的等待期等方式减少支出；
第三，在医疗保险方面，通过改进医疗保险的付费方式，采取按病种收费来降低医疗费用支出。
c．增加社会保障制度的层次性
20世纪80年代后，在新自由主义的影响下，发达国家的社会保障理念开始由“福利型”向“保障型”回归，承认政府在社会保障中的有限责任，增加个人在社会保障中的参与度，加强个人在社会保障中的责任。
②较为彻底的结构性改革
彻底的结构性改革不再局限于调整若干影响因素，而是从社会保障制度的保障理念、财务安排、给付方式、管理运营方式等影响重大的领域进行改革，从而彻底消除现有制度存在的弊端。
（2）养老保险制度的改革
①多支柱的养老金体系
a．在世界银行以及诸多经济学家的倡导下，一些国家开始逐渐降低政府管理的公共养老金的给付水平，同时，以税收优惠、资金支持等方式鼓励发展职业年金和个人储蓄型养老金。
b．多支柱的养老金制度改变了原有的养老金财务模式，即由现收现付制向基金积累制转变。
c．财务模式的转变使其给付模式由给付确定型向缴费确定型转变。
②养老基金的投资运营
养老金基金进入金融市场，增加了缴费者对基金投资决策能力的关注。一些国家的职业年金政策允许年金管理委员会选择不同的受托机构进行管理，形成相互竞争，以提高基金投资收益和安全性。
③养老金的可携带性
养老金特别是职业养老金的可携带性，一直以来都是养老金制度中难以解决的问题，随着劳动力市场流动性的提高，这一矛盾变得更为突出。一些国家规定了员工获得职业年金的资格。许多国家更倾向于取消这种限制，提高养老金的可携带性。
（3）医疗保障制度的改革
医疗市场是信息不对称最为严重的市场之一，因而更易产生逆向选择和道德风险行为。近年来，随着医疗科技水平的提高，医疗费用也不断攀升，成为威胁各国医疗保障制度可持续性的主要挑战。保证医疗制度的可持续性，保障医疗服务的可及性和公平性是医疗保障制度改革的主要目标。
①提高医疗保障制度的筹资能力
a．放松原有缴费基数上限限定，增加高收入人群缴费量，增加制度筹资能力。
b．资金征缴责任中央化，中央政府直属系统负责筹资，提高医疗保障制度的公信力，减少征缴过程中的损耗，提高筹资能力。
c．改变筹资结构
第一，增加医疗保障筹资中社会医疗保险费所占份额，缓解经济发展放缓可能带来的筹资能力不足问题；第二，中央财政提高对医疗保障的补贴力度，增强对医疗保障制度的扶持；
第三，强化私营医疗保险的保障作用，拓宽私人筹资在医疗保障中的比重。
②整合分散的基金结构，提高医疗保障资金的互助共济能力
各国纷纷改变了原有条块分割，高度碎片化的基金结构，试图实现更大范围内的互助共济，提高基金的使用效率和待遇的公平性。
③扩大覆盖范围
a．低收入国家在各类国际组织的帮助下，努力为其全体国民提供基本的初级卫生保健服务；
b．中等收入国家则在覆盖正式就业人群的基础上，将医疗保障制度向非正式就业人口和农业人口扩张；
c．高收入国家致力于通过社会安全网计划为其社会弱势人群提供免费的医疗保障服务。
④医保机构从被动补偿走向战略购买
a．购买者和服务提供者相分离；
b．基于需求和风险预估的战略性资源分配；
c．购买者之间的竞争，通常指赋予参保者自由选择基金的权利，使医疗保险基金市场竞争化。
（4）失业保险制度的改革
①扩大失业保险的覆盖面。针对劳动力市场流动性提高和新的就业模式出现，一些国家修改立法，以使更多的就业者纳入失业保险的范围。
②将失业保险与职业介绍、就业培训相结合，实施主动的失业保险政策。庞大的失业队伍对原有的失业保险体系形成了巨大挑战，发达国家纷纷改进原有的救助式的、被动的失业保障。
③实行灵活的失业保险政策，鼓励企业减少解雇的行为
a．一些国家对失业保险进行差别费率，对解雇率较低的雇主实行较低的失业保险费率，反之，则实行较高的费率，以激励雇主尽量保持较低的解雇率；
b．一些国家在经济萧条期对雇主进行补贴，使雇主减少解雇。
二、经济转型国家社会保障制度的改革
20世纪90年代初，随着社会主义阵营的瓦解，苏联和东欧国家的经济体制开始由计划经济向市场经济转轨。这些国家习惯上被称为经济转型国家。由于经济体制发生了根本性的变化，这些国家的社会保障制度也随之进行了改革。
90年代后，随着这些国家政治、经济形势的变化，经济转型国家在借鉴发达国家对社会保障制度的实践经验，并吸收有关国际组织的建议的基础上，按照市场经济的要求，对本国的社会保障制度进行了根本性的变革。
1．建立市场经济下的社会保障体系
在经济体制转型过程中，这些国家大多经历了长达数年的经济衰退，失业率上升，生活水平下降，原来的以国家保障为核心的较高水平社会保障制度难以为继。
由于养老保险制度和医疗保险居于社会保障的核心位置，而且原来计划经济体制下由国家提供的养老保障制度不复存在，此外，长期严重的失业对经济转型国家提出建立失业保险的要求。因此，20世纪90年代后，经济转型国家的社会保障制度以养老保险、医疗保险和失业保险为核心进行了重建和完善。
2．改革社会保险制度
在借鉴发达国家社会保障制度实践经验的基础上，经济转型国家对社会保险体系进行了改革，建立了多层次的社会保险体系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社会救助、强制性缴费的社会保险以及自愿购买的商业保险。经济转型国家的社会保险体系调整最大的是在养老保险领域。
3．改进社会保障制度的缴费及给付标准
经济转型国家改革后的经济衰退和大范围的失业进一步加重了原社会保障制度的财务压力，因而在新的改革中，各国均不同程度地提高了社会保险缴费率。
4．提高社会保险基金的运营与监管水平
仿效发达国家，经济转型国家也将社会保险基金投入金融市场，并采取措施提高其运营和监管水平。
5．创建积极的失业保险制度
经济转型期间，转型国家面对严峻的失业局面，采取积极的就业促进措施，帮助失业者实现再就业。与此同时完善失业保障制度，减轻大范围失业对社会保障体系的压力。
6．发展农村社会保障制度
部分经济转型国家的经济体系中，仍保留有较为庞大的农业部门，在经济体制改革之前，原有的社会保障制度覆盖农村居民，农民享有与城市居民一样的社会保障，但随着改革的推进，这项福利已成为历史。经济转型以来，在农业生产不景气的情况下，农民也不可能像城市居民那样按月缴纳保险费，农民的保障出现了问题。
总之，经济转型国家社会保障制度的改革存在很大的困难，也更为复杂。
三、发展中国家社会保障制度的改革
1．发展中国家的经济发展与社会保障
（1）社会保障与经济增长的源泉都来自居民的储蓄，在给定居民储蓄的情况下，经济增长与社会保障就可能产生一定矛盾。发展中国家在经济发展过程中，往往缺乏足够的储蓄用于投资，其较低经济发展水平也制约了社会保障制度的发展。所以，发展中国家社会保障制度所能提供的保障水平一般低于发达国家。
（2）从经济发展状况来看，绝大部分发展中国家的经济呈现出二元经济的特点：在其国民经济组成中，现代工业并不占有支配地位，同时仍保留有较为庞大的传统手工业和农业经济部门。
以上特征使发展中国家的社会保障制度与发达国家存在差异。
2．发展中国家社会保障制度改革的特点
（1）由于发展中国家与发达国家在经济发展水平、经济结构等方面的不同，使发展中国家的社会保障制度改革中更侧重于社会保障体系的覆盖面和社会救助制度，更注重社会保障制度的消除贫困的作用。
（2）发展中国家的现代工业部门相对较小，使社会保险制度仅能覆盖少部分的工薪劳动者，而大部分居民需要以其他形式进行保障。一些英联邦发展中国家，建立了非缴费的养老保障制度，能够给非正规部门就业的劳动者以一定保障。
（3）在医疗保障领域，发展中国家通过积极的预防保健，建立廉价的合作医疗保险，保证居民基本健康。
3．发展中国家的社会保险制度改革
（1）智利的养老金体系改革
①1981年，智利实行养老金制度改革，设立完全个人账户制，新参加工作的员工必须加入，老员工则选择留在旧制度中或是加入新制度。
②1986年，智利政府允许养老金基金投于金融市场，1994年批准养老金基金投向国外。智利养老金体系在改革初期达到了很高的投资收益率，但是饱受争议。
③管理成本上升，养老金的收益率受经济拖累而逐年下降。2000年《养老金改革法令》最终通过，改革的核心在于增加了由政府财政支付，旨在防止老年贫困的非缴费支柱，智利政府将其称为团结支柱。
（2）巴西、阿根廷、哥斯达黎加等国的养老金体系改革
①巴西、阿根廷、哥斯达黎加等国建立了普惠的、非缴费型国民养老金制度。
②这种非缴费、低水平的养老保障拓宽了保障覆盖面，极大地改善了非正规就业居民的穷困状况；养老保障资金的充裕也使这些居民有能力支付更昂贵的医疗费用，改善了他们的健康状况；因为老年人的退休金基本都用来消费，这一举措缩小了不同社会阶层的收入差距，支持了当地经济的振兴。
4．发展中国家的医疗保障制度改革
（1）强调初级卫生保健
发展中国家限于经济水平难以提供内容广泛的医疗服务保障，只能以初级卫生保健为主，提高资金的使用效率。
（2）努力扩大医疗保障制度覆盖面，提供全面普遍享有的医疗保障服务
①部分国家不断扩大妇幼保健等初级医疗保健服务的覆盖范围，努力尝试将农村及偏远地区居民纳入覆盖；②部分国家在保障正规就业劳动者的同时，通过扩面等方式尝试将非正规就业人群纳入保障；③巴西建立了国民卫生服务制度为全体国民提供免费服务。
（3）推行质优价廉的治疗方法和手段
大部分发展中国家建有基本药物制度，使用世界卫生组织推荐的质优价廉的药品治疗疾病。
四、中国社会保障制度的改革
1．计划经济体制下我国社会保障制度存在的若干问题
（1）社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重
在计划经济体制下，我国的社会保障制度以针对城市劳动者实施的社会保障为主。在农村，社会保障制度仅限于合作医疗和“五保”供养，养老保障仍以家庭养老为主，没有正式的社会养老保障制度。因而，社会保障的覆盖面过于狭窄。
城市中非全民所有制单位的劳动者所能享受到的社会保障待遇极其有限，待遇水平也远低于当地的全民所有制单位。这使得人们更愿意挤入全民所有制单位就业，到计划经济后期，全民所有制单位产生了大量冗员。
（2）给付水平差别过大与平均主义并存
在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质的单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇大体相同。这样，计划经济体制下的社会保障在不同所有制之间造成很大差别的同时，在同一所有制内部形成了平均主义。
（3）总体经济发展低水平下的局部高福利
我国经济发展水平很低，实行的却是相对于当时经济发展水平而言待遇过高的社会保障。这就加重了社会保障的负担，使这一制度只能维持在一小部分劳动者之中；同时，它又易使社会保障体系内的劳动者丧失进取心，成为滋生懒惰的温床。
（4）社会化程度低
我国计划经济体制下，社会保障已然退化为由企业自行负担支出的“企业保障”。这一退化发生在“文化大革命”时期，是我国计划经济体制下社会保障制度的独有特点。本该社会化的保障退化成企业化保障，为我国后来的经济体制改革形带来了很多难题，造成了严重的后果。
2．我国社会保障制度的改革方向与措施
（1）我国社会保障制度改革的总体目标
建立适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保障体系框架；建立起适应多种经济形式的劳动者，覆盖城乡的社会保障体系。
（2）各项改革的要点
①改革养老保险制度，建立多层次的养老保险新模式
a．进一步扩大养老保险覆盖面；
b．实现新型农村养老保险制度全覆盖，开展并扩大城镇居民养老保险试点，推进城乡养老保障制度有效衔接；
c．推动机关事业单位养老保险制度改革；
d．发展企业年金和职业年金。
②改革医疗保险制度，建立新的医疗保险体系
a．进一步扩大城镇企业职工医疗保险制度的覆盖面，着眼于医疗保险覆盖全民，完善现有参保政策；
b．稳步提高医疗保险待遇，逐步均衡各类人群保障待遇；
c．不断健全对医疗服务机构的监管机制；
d．提高医疗保险基金共济能力，提升医疗保险基金使用效率；
e．解决医疗保障关系转移接续和异地就医问题；
f．探索城乡统筹医保制度管理和委托管理服务；
g．协调好医疗保障体系与公共卫生、药品生产和流通以及医疗服务领域的关系，促进医药卫生服务体制的健康发展。
③完善就业保障制度
a．扩大失业保险的覆盖面，把非公有制经济中就业的劳动者、灵活就业的劳动者和农民工纳入失业保险范围；
b．探讨改革失业保险金的给付待遇，在提高失业保险金给付水平的同时缩短发放失业保险金的时间，对不同类型的参保企业实行差别费率；
c．加强失业保险对再就业的保障功能，将失业保险、职业介绍和就业培训相联系，增加公共就业服务，关注长期失业、青年人失业和特殊群体就业的问题。
④建立和完善城乡最低生活保障制度
在城镇中建立最低生活保障制度，并在基本实现“应保尽保”之后，于2007年开始建立了农村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的举措包括：
a．不断提高城乡低保标准制定和调整的科学化、精细化、规范化水平；
b．使城乡低保标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接；
c．坚持动态性原则，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制。
⑤提高社会保险基金的管理运营与监督水平
a．基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹；
b．将基金由分散管理整合为由独立的社会保险基金管理机构集中管理，减少基金运营中存在的风险；
c．创新社会保险基金管理体制，实现社会保险基金的管办分离；
d．明确政府及其社会保险基金管理机构的管理者和监督者角色，将社会保险基金的投资运营以信托形式交由政府许可的专业机构进行；
e．放宽社会保险基金的投资限制，提高社会保险基金的收益率。
⑥建立和完善居民住房保障制度
a．加大对住房保障的财政投入，将更多的资金用于城镇低收入居民的保障房建设，采取政府新建、收购、改建及社会捐赠等方式多渠道筹集房源；
b．扩大住房保障范围，将原来的城市最低收人住房困难家庭扩大到中低收入住房困难家庭；
c．提高土地出让净收益和公积金净收益用于保障房建设的比例；
d．通过落实用地政策、规范住房供应管理等措施加大对居民住房的保障力度。
⑦推动和加快社会保障的法制化建设
依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。经济体制改革以来，社会保障领域也相继出台了一系列法律法规，推动了社会保障制度的发展和完善。2011年7月1日，《社会保险法》正式施行，使我国的社会保障制度走向全面法制化建设的轨道。
3.2 课后习题详解
一、名词解释
1．社会保障制度改革（social security system reform）
答：社会保障制度改革是指当社会保障制度不能适应经济社会的发展时，就需要对其进行一定的改进和革新。各国对社会保障制度的改革存在两种不同的思路：①较为平缓的渐进式改革；②较为彻底的结构性改革。渐进式改革又称社会保障的参数改革，即在保持原有制度结构，内容基本不变的情况下，对一些关键影响因素，如给付条件、缴费水平、给付水平等指标进行调整，提高社会保障制度的财务可持续性。彻底的结构性改革不再局限于调整若干影响因素，而是从社会保障制度的保障理念、财务安排、给付方式、管理运营方式等影响重大的领域进行改革，从而彻底消除现有制度存在的弊端。
2．养老保险制度改革（pension insurance system reform）
答：养老保险制度改革是指当养老保险制度不能适应经济社会的发展时，就需要对其进行一定的改进和革新。近年来，发达国家养老保险制度改革的过程中，多层次（支柱）的养老保障制度成为主流，职业年金、个人储蓄型养老保险在养老金体系中的作用逐渐增强；越来越多的私营机构也参与到养老金运营管理中，居民在养老金管理中的决策权增加；同时，政府也加强了对养老金运营的监督，以确保资金运营的安全性；养老金的可携带性提高。有些发展中国家根据自己的国情，对养老保险制度进行了大胆的改革。
3．医疗保险制度改革（medical insurance system reform）
答：医疗保险制度改革是指当医疗保障制度不能适应经济社会的发展时，就需要对其进行一定的改进和革新。医疗市场是信息不对称最为严重的市场之一，因而更易产生逆向选择和道德风险行为。近年来，随着医疗科技水平的提高，医疗费用也随之不断攀升，以至于连发达国家也不堪高昂医疗费用的重负。日益膨胀的医疗费用，使发达国家开始重新审视其医疗保险政策。发达国家医疗保障更加注重医疗的公平性，通过引入竞争和加强成本控制提高医疗保障的可及性。我国医疗保险进行了重大改革，多层次、广覆盖、可持续的社会保险已经初见雏形。二、复习思考题
1．发达国家在社会保障方面遇到了哪些问题？它们是如何解决的？
答：20世纪70年代开始，不少发达国家社会保障制度弊端重生，出现了一系列的问题，受到越来越多的批评，因此这些国家不得不对社会保障制度进行改革。
（1）发达国家社会保障制度存在的问题
①社会保障支出膨胀
造成社会保障支出膨胀的因素主要有以下几个方面：
a．人口年龄结构的变化，出生率的下降，人口预期寿命的延长，产生了人口老化的问题；
b．经济发展缓慢，失业人数增加，失业者不仅无法对社会保障基金有所贡献，还要花费大量的社会保障基金；
c．过高的福利待遇造成的浪费和对社会保障制度的依赖；
d．过高的管理成本。
②社会保障影响经济效率
在发达国家，普遍认为过高水平的社会保障削弱了企业的市场竞争力，但国际劳工组织认为有些国家如德国，其社会保障费用水平很高，但竞争力也很强。
③社会保障管理效率低
在发达国家，随着生活水平的提高和现代科学技术的发展，人们对社会服务的要求也越来越高，这就对社会保障管理提出了更高的要求。由于原有社会保障管理机构臃肿，效率低下，服务欠佳，改革管理体制的呼声越来越高，出现私营管理的趋势。
④社会保障制度未能随社会保障对象的变化进行调整
20世纪70年代以来，劳动力市场的变化，使社会保障的对象发生了很大变化，而社会保障制度并没有做出相应的变革，还是主要以产业工人作为其保障对象。
（2）发达国家社会保障制度改革的措施
从20世纪70年代以来，发达国家不断对社会保障制度进行改革。这不再仅仅是技术性改革，还包括对基本结构和政策上做出调整。包括：
①改革缴费和给付制度，增收节支
a．养老保险增收的措施
第一，提高雇主和雇员的缴费率；
第二，取消原有的社会保障缴费的收入最高限额。
b．养老保险方面的节支措施
第一，提高领取养老金的年龄；
第二，改革养老金计发办法，降低支付水平；
第三，改革养老金调整方法。
c．失业保险方面的节支措施
第一，限制领取失业保险的期限；
第二，延长领取失业保险的等待期。
②改革制度结构和管理
a．养老保险的制度变革
发达国家变革的趋势是，除加强私营部门在养老保险领域的作用之外，缴纳确定制在逐步发展。
第一，从政府负担养老保险转向个人储蓄式的个人账户，而个人账户多由私营机构经营。
第二，养老保险从待遇确定制向缴纳确定制转变。
b．医疗保险制度的改革
第一，将竞争引入医疗领域。办法是由公立医院提供免费服务，由私立医院提供有偿服务，其费用来自患者自愿参加的医疗保险公司或非营利性的健康保险机构。
第二，注重对住院医疗费用的改革。因为住院医疗费用占全部医疗费用比重过大，所以，往往需要通过合理使用昂贵医疗设备、严格报销制度、替代住院的治疗方法等措施降低住院医疗费用。
第三，改革药品付费制度，节省医疗保险开支。
第四，扩大健康保险的覆盖范围。
c．应付就业模式变革对社会保障制度的挑战
面对非全时就业和各种灵活就业模式的兴起，传统的社会保障体制也必须作出相应的改革，发达国家的做法是把各种灵活就业者包括到社会保障体系中。
d．促进再就业以减轻社会保障的负担
许多发达国家将失业保险的工作重点从失业救济转向就业援助，转向以再就业为龙头的新思路。在促进再就业的方法上，它们将培训作为主要措施，政府出台一些措施，鼓励企业雇用失业者。例如，提供政府补助，降低企业为新雇用的失业人员所缴纳的社会保险费用等。
③适应地区经济一体化的社会保障改革措施
在世界经济一体化的同时，地区经济一体化的步法也在加快，欧盟是地区经济一体化的典型代表，欧盟国家劳动力的自由流动与各国社会保障制度的不同成为主要矛盾。为了保障劳动力不因为流动而使社会保障利益受到损害或受到不公平待遇，欧盟制定了共同遵守的规则，通过了一些共同遵守的准则来协调各国已有的社会保障制度，并由各国自由决定其社会保障制度、保障标准和享受条件，欧盟只是通过这些准则来纠正和防止那些可能损害劳动力流动的政策和制度。
2．经济转型国家在社会保障方面进行了哪些改革？
答：20世纪90年代初，随着社会主义阵营的瓦解，苏联和东欧国家的经济体制开始由计划经济向市场经济转轨。这些国家习惯上被称为经济转型国家。由于经济体制发生了根本性的变化，这些国家的社会保障制度也随之进行了改革。
90年代后，随着这些国家政治、经济形势的变化，经济转型国家在借鉴发达国家对社会保障制度的实践经验，并吸收有关国际组织的建议的基础上，按照市场经济的要求，对本国的社会保障制度进行了根本性的变革。
（1）建立市场经济下的社会保障体系
在经济体制转型过程中，这些国家大多经历了长达数年的经济衰退，失业率上升，生活水平下降，原来的以国家保障为核心的较高水平社会保障制度难以为继。
由于养老保险制度和医疗保险居于社会保障的核心位置，而且原来计划经济体制下由国家提供的养老保障制度不复存在，此外，长期严重的失业对经济转型国家提出建立失业保险的要求。因此，20世纪90年代后，经济转型国家的社会保障制度以养老保险、医疗保险和失业保险为核心进行了重建和完善。
（2）改革社会保险制度
在借鉴发达国家社会保障制度实践经验的基础上，经济转型国家对社会保险体系进行了改革，建立了多层次的社会保险体系，包括由政府提供的用以保障最低生活水平的社会救助、强制性缴费的社会保险以及自愿购买的商业保险。经济转型国家的社会保险体系调整最大的是在养老保险领域。
（3）改进社会保障制度的缴费及给付标准
经济转型国家改革后的经济衰退和大范围的失业进一步加重了原社会保障制度的财务压力，因而在新的改革中，各国均不同程度地提高了社会保险缴费率。
（4）提高社会保险基金的运营与监管水平
仿效发达国家，经济转型国家也将社会保险基金投入金融市场，并采取措施提高其运营和监管水平。
（5）创建积极的失业保险制度
经济转型期间，转型国家面对严峻的失业局面，采取积极的就业促进措施，帮助失业者实现再就业。与此同时完善失业保障制度，减轻大范围失业对社会保障体系的压力。
（6）发展农村社会保障制度
部分经济转型国家的经济体系中，仍保留有较为庞大的农业部门，在经济体制改革之前，原有的社会保障制度覆盖农村居民，农民享有与城市居民一样的社会保障，但随着改革的推进，这项福利已成为历史。经济转型以来，在农业生产不景气的情况下，农民也不可能像城市居民那样按月缴纳保险费，农民的保障出现了问题。
总之，经济转型国家社会保障制度的改革存在很大的困难，也更为复杂。
3．发展中国家的社会保障制度进行了哪些变革？
答：20世纪90年代以来，发展中国家的社会保障制度得到了很大发展，特别是新兴工业化国家，社会保障的覆盖面在扩大，社会保障的项目在完善，社会保障待遇水平在提高。
发展中国家从80年代初开始进行经济结构的调整。发展中国家的社会保障改革措施主要有：
（1）扩大社会保障的覆盖范围
扩大社会保障覆盖范围的变革主要出现在一些非洲国家。在发展中国家，非正规部门的就业者人数很多，将他们纳入社会保障体系中，是发展中国家面临的大问题。
（2）养老保险制度的改革
20世纪80年代以后，发展中国家的养老保险制度实行的现收现付制遭遇到越来越多的问题，纷纷改革，其中以智利的改革最具代表性。
1981年，智利实行养老保险制度改革，将现收现付改为个人账户。“新人新办法，老人老办法”。智利成立了12个基金管理机构供参保者选择，管理机构之间展开竞争。政府通过发行“认可债券”的方式解决制度转型的成本问题。智利政府在1986年批准养老基金可投资于金融市场，1994年批准养老基金可投资于国外。（3）强调个人责任
个人责任的回归、市场机制的适度引入等将成为新的趋势，但政府的主导责任不会从根本上发生改变。
4．我国计划经济体制下社会保障制度的主要问题及改革的主要措施是什么？
答：（1）我国计划经济体制下我国社会保障制度存在的若干问题
①社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重
在计划经济体制下，我国的社会保障制度以针对城市劳动者实施的社会保障为主。在农村，社会保障制度仅限于合作医疗和“五保”供养，养老保障仍以家庭养老为主，没有正式的社会养老保障制度。因而，社会保障的覆盖面过于狭窄。
城市中非全民所有制单位的劳动者所能享受到的社会保障待遇极其有限，待遇水平也远低于当地的全民所有制单位。这使得人们更愿意挤入全民所有制单位就业，到计划经济后期，全民所有制单位产生了大量冗员。
②给付水平差别过大与平均主义并存
在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质的单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇大体相同。这样，计划经济体制下的社会保障在不同所有制之间造成很大差别的同时，在同一所有制内部形成了平均主义。
③总体经济发展低水平下的局部高福利
我国经济发展水平很低，实行的却是相对于当时经济发展水平而言待遇过高的社会保障。这就加重了社会保障的负担，使这一制度只能维持在一小部分劳动者之中；同时，它又易使社会保障体系内的劳动者丧失进取心，成为滋生懒惰的温床。
④社会化程度低
我国计划经济体制下，社会保障已然退化为由企业自行负担支出的“企业保障”。这一退化发生在“文化大革命”时期，是我国计划经济体制下社会保障制度的独有特点。本该社会化的保障退化成企业化保障，为我国后来的经济体制改革形带来了很多难题，造成了严重的后果。
（2）我国社会保障制度的主要措施
①改革养老保险制度，建立多层次的养老保险新模式
a．进一步扩大养老保险覆盖面；
b．实现新型农村养老保险制度全覆盖，开展并扩大城镇居民养老保险试点，推进城乡养老保障制度有效衔接；
c．推动机关事业单位养老保险制度改革；
d．发展企业年金和职业年金。
②改革医疗保险制度，建立新的医疗保险体系
a．进一步扩大城镇企业职工医疗保险制度的覆盖面，着眼于医疗保险覆盖全民，完善现有参保政策；
b．稳步提高医疗保险待遇，逐步均衡各类人群保障待遇；
c．不断健全对医疗服务机构的监管机制；
d．提高医疗保险基金共济能力，提升医疗保险基金使用效率；
e．解决医疗保障关系转移接续和异地就医问题；
f．探索城乡统筹医保制度管理和委托管理服务；
g．协调好医疗保障体系与公共卫生、药品生产和流通以及医疗服务领域的关系，促进医药卫生服务体制的健康发展。
③完善就业保障制度
a．扩大失业保险的覆盖面，把非公有制经济中就业的劳动者、灵活就业的劳动者和农民工纳入失业保险范围；
b．探讨改革失业保险金的给付待遇，在提高失业保险金给付水平的同时缩短发放失业保险金的时间，对不同类型的参保企业实行差别费率；
c．加强失业保险对再就业的保障功能，将失业保险、职业介绍和就业培训相联系，增加公共就业服务，关注长期失业、青年人失业和特殊群体就业的问题。
④建立和完善城乡最低生活保障制度
在城镇中建立最低生活保障制度，并在基本实现“应保尽保”之后，于2007年开始建立了农村最低生活保障制度。目前最低生活保障制度改革的举措包括：
a．不断提高城乡低保标准制定和调整的科学化、精细化、规范化水平；
b．使城乡低保标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接；
c．坚持动态性原则，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制。
⑤提高社会保险基金的管理运营与监督水平
a．基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹；
b．将基金由分散管理整合为由独立的社会保险基金管理机构集中管理，减少基金运营中存在的风险；
c．创新社会保险基金管理体制，实现社会保险基金的管办分离；
d．明确政府及其社会保险基金管理机构的管理者和监督者角色，将社会保险基金的投资运营以信托形式交由政府许可的专业机构进行；
e．放宽社会保险基金的投资限制，提高社会保险基金的收益率。
⑥建立和完善居民住房保障制度
a．加大对住房保障的财政投入，将更多的资金用于城镇低收入居民的保障房建设，采取政府新建、收购、改建及社会捐赠等方式多渠道筹集房源；
b．扩大住房保障范围，将原来的城市最低收人住房困难家庭扩大到中低收入住房困难家庭；
c．提高土地出让净收益和公积金净收益用于保障房建设的比例；
d．通过落实用地政策、规范住房供应管理等措施加大对居民住房的保障力度。
⑦推动和加快社会保障的法制化建设
依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。经济体制改革以来，社会保障领域也相继出台了一系列法律法规，推动了社会保障制度的发展和完善。2011年7月1日，《社会保险法》正式施行，使我国的社会保障制度走向全面法制化建设的轨道。
3.3 考研真题详解
一、简答题
1．西方新保守主义关于社会保障的理论和主张是什么？它如何体现在社会保障改革的实施中？[华中农大2007年研]
答：西方新保守主义关于社会保障的理论和主张，及在社会保障改革的实施中的体现论述如下：
（1）在福利型社会保障制度的改革中存在两种不同观点，即以西欧社会民主党为主体的、激进的社会改革派，和以要求实行自由市场经济的新保守主义为代表的保守派。
（2）与社会改革派追求的高标准目标不同，新保守主义追求一种低标准的目标，即保证所有的居民都能获得最低限度的收入，保护社会底层的居民不致因为在由市场力量决定的初次分配中处于不利的地位而陷入极端贫困的境地。面对福利国家的危机，这一派主张实行社会保障计划的“私人化”、“市场化”和“非调节化”。具体体现在：
①社会保障计划应当建立在“个人自由、自主和自助原则”基础上，每个人都应首先尽可能依靠自己的力量来解决生活保障问题，国家、社会机构只有在他的收人和财富不足时才进行干预，因此，在国家负责的社会保障费用来源中，应当增加雇主和雇员分担的社会保障税（费）的份额，减少国家资助的份额。
②在社会保障的管理上，应当减少国家的干预，加强私人机构的作用。美国货币主义学派主要代表人物弗里德曼在《自由选择》一书中指出，削减以至取消现在的社会保障计划有利于提高人们对工作、储蓄和革新的兴趣，增加资本积累。
二、论述题
1．社会保障与市场经济的关系。[人大2010、2004年研]
答：社会保障与市场经济的关系主要体现在以下几个方面：
（1）社会保障与经济体制
当代社会经济体制与社会保障的关系，基本上是市场经济体制与社会保障之间的关系。一定的社会保障制度，往往离不开经济体制的直接制约或影响。尽管任何经济体制均是经济发展的手段，但它事实上直接影响着一个国家或地区的政治、社会乃至道德与文化。中国现阶段从计划经济体制走向市场经济体制的转型过程中所发生的各种现象，均说明经济体制不仅能够触动旧有体制的各个领域，而且完全能够改造某些领域，并使之适应社会经济的总体发展趋势。
（2）社会保障与市场失灵
市场经济是依靠市场机制来调控经济，通过自由竞争来达到经济发展的一种手段。尽管市场经济只是一种经济手段，但市场经济的运行却必然要求建立相应的管理体制、企业体制、财政体制、劳动制度以及与之密切相关的社会保障制度。因此，市场经济体制客观上对社会保障制度的发展产生直接影响，有时甚至是决定性的影响。
与计划经济相比，市场经济条件下社会成员个人遭遇的风险可能更大。市场机制虽然能使经济效率得到提高，却可能隐藏着更多、更大的风险，如贫困现象、失业现象、贫富差距扩大化现象、阶级或阶层矛盾激化现象、收入分配不公现象等，都可能使一些社会成员陷入生活困境，进而造成严重的社会后果。因此，市场体制不会自动消除贫困问题，也无法化解阶层分化带来的不断激化的社会矛盾，即使将自由竞争视为神圣不可侵犯的一些西方人士，也会承认无论是发达国家还是发展中国家均存在着市场“失灵”的时候和市场机制无法发挥作用的领域。
西方发达国家的市场经济的发展实践表明，离开了社会保障体系的润滑和维系，市场经济就可能走向价值规律的极端，整个社会经济秩序可能陷入极度混乱之中。因此，健全的社会保障制度，应当是市场经济不可或缺的润滑、维系和促进机制。
（3）市场经济对社会保障的影响
社会保障对市场经济而言是完全必要的，同时还应当看到市场经济对社会保障制度的深刻而巨大的影响。这些影响包括：
①市场经济条件下经济主体的多元性，要求社会保障尤其是社会保险不能再局限于某一领域或行业，而是应当将实施范围逐步扩大到全体劳动者乃至全体国民；
②市场经济活动的竞争性要求社会保障应当对竞争过程起到维系作用，即通过失业保障等机制来缓和市场竞争的不良社会后果；
③市场经济是法制经济，同样也要求社会保障走上法制化的轨道，并严格按照法律的规范进行运作；
④市场经济是开放型经济，社会保障只有走社会化的道路才能与之相适应，表现在：
a．社会保障解决着市场经济条件下出现的许多社会问题，维护着亿万人民的切身利益，为市场经济体制的建立和发展奠定良好的社会环境基础；
b．构成市场经济运行中宏观调控机制的重要组成部分，如社会保险是市场经济运行中劳动力再生产和劳动力市场化及优化配置的基本保障机制，社会保障基金的收取与支出又是收入分配的有效调节机制。
由此可见，社会保障与市场经济有着内在的、不可分割的联系，从一定意义上讲，社会保障也是市场经济的重要组成部分。
2．论述社会保障与经济发展的关系？[人大2008、、2005、2003年研]
答：社会保障与经济发展的关系主要从四个角度来分析：生产与分配、市场经济与社会保障、经济政策与社会保障、互制与互促关系。
（1）生产与分配
①收入分配的均等化会损害生产效率和经济发展，但仅仅强调生产而忽视收入分配不平等问题也会妨碍生产的发展。生产无疑是分配的基石，而分配的合理与否也直接影响着生产，摒弃生产优先或分配优先的偏颇看法，将生产与分配之间的关系理解为相互依赖的关于生产的发展和效率提高的关系。
②社会保障所起的主要作用就是在维护生产效率的同时对收入分配进行合理的调节，最终实现整个社会经济的协调发展。在生产与分配关系中，社会保障无疑是必要的，但应当是立足于实际并保持适度，过分保障与保障不足均会造成对生产与经济发展的损害，也无助于收入分配的合理化。
（2）市场经济与社会保障
市场经济对社会保障制度有着深刻而巨大的影响，主要体现在以下几个方面：
①市场经济条件下经济主体的多元性要求社会保障尤其是社会保险不能再局限于某一领域或行业，而是应当将实施范围逐步扩大到全体劳动者乃至全体国民；
②市场经济活动的竞争性要求社会保障应当对竞争过程起到维系作用，即通过失业保障等机制来缓和市场竞争的不良后果；
③市场经济是法制经济，同样也要求社会保障走上法制化的轨道，并严格按照法律的规范进行运作；
④市场经济是开放型经济，社会保障只有走社会化的道路才能与之相适应。
社会保障与市场经济有着内在的、不可分割的联系，社会保障也是市场经济的重要组成部分。
（3）经济政策与社会保障
经济政策应与社会政策或社会保障政策相互协调和相互促进，经济政策和社会保障政策乃至其他社会政策的指定均应以寻求双方关系的最佳平衡状态为目标。如通过对经济增长或衰退的考察，可以勾画出它对社会保障的影响，具体表现为：
①经济增长促进就业增加，进而使缴纳社会保障费的人数增加、领取失业保险金和救济金的人数减少，社会保障的财政状况趋好。
②经济衰退使就业减少，进而使缴纳社会保障费的人数减少、领取失业保险金和救济金的人数增加，社会保障的财政状况将趋坏。反过来，社会保障财政状况好，意味着能够帮助经济振兴，如果社会保障财政状况不良，则可能加剧经济衰退。
（4）互助与互促关系
①互助关系
a．经济发展对社会保障的促进作用，表现在它为社会保障提供着相应的财政基础，而这是任何社会保障项目赖以启动并实现其预定目标的先决条件；
b．社会保障对经济发展的积极作用：一方面，社会保障为经济的发展提供了稳定的社会环境；另一方面，社会保障通过对劳动者的多方面的保障也直接促进着经济的发展。
②互制关系
a．从经济发展水平角度出发：经济发展水平制约着社会保障的规模大小；经济发展水平制约着社会保障体系结构；经济发展水平决定着社会保障的标准；经济政策制约着社会保障政策。
b．从社会保障角度出发：如果社会保障超前发展，则可能构成经济发展的负担，损害经济增长的持续性和企业乃至国家的竞争力；如果社会保障水平严重滞后，则可能使各种相关社会问题得不到有效化解，进而影响社会安定，正常的生产秩序将遭到破坏，经济发展自然深受其害。
因此，妥善处理好经济发展与社会保障的关系是事关全局的大问题，尤其需要审慎考察，力求相得益彰的双赢局面。
3．评述：经济全球化的条件下，我国社会保障面临哪些新的问题？[南开大学2004年研]
答：经济全球化的条件下，我国社会保障面临的新的问题有：
（1）就业及劳动力流动的变化
加入世贸组织将带来经济结构新的变化，并随之而带来新的劳动力转移。其中最主要的有从受进口冲击大的产业向出口规模增大的产业转移，以及进一步地从农业向城市制造业的转移。在劳动力转移过程中将会出现新的失业和贫困问题，并因而给社会保障体系带来更大的压力。
（2）非正规就业下的收入及社会保障问题
非正规就业是解决城市就业问题的有效途径之一，但随着非正规就业的增多，也将给社会保障体系带来许多新的问题。首先，在非正规就业领域，雇主对雇员在工资、福利和劳动保护等方面的标准性往往不如正规就业领域规范，并因而导致非正规就业领域劳动者的实际收入偏低。因此，在当今许多国家中非正规就业在缓和了失业性贫困的同时，又导致了在业低收入。其次，非正规就业的增多往往会使社会保障管理更加困难。
（3）外来劳动者的社会保障问题
加入WTO以后，随着农村劳动力越来越多地向城市制造业转移和城市户口越来越多地向外来劳动者放开，势必有越来越多的外来人员逐步被纳入到城市社会保障体系当中，享有社会保障的权利。这将不仅给城市社会保险体系提出新的任务，而且会使社会救助和其他各种福利项目的开支需求增大。
（4）在全球化的背景下，劳动力成本具有国际关联性
任何一个国家的劳动力价格都会受到来自其他国家的影响。因而一国的社会福利政策也将越来越多地受到他国的影响。即加入WTO以后，国际经济竞争将延伸到社会福利政策领域。在这一背景下，尽管社会成员（尤其是低收入者）对政府的社会保护需求会增加。但由于全球性或区域性“探底竞争”压力的存在，使得各国难以提高社会福利水平。
（5）劳动者的社会保护水平产生很大的负面影响
由于我国经济总量很大，以劳动密集型为主的制造业能力很强，因此我国加入WTO以后可能会对其他发展中国家的出口和吸引外资造成更大的压力，迫使其他发展中国家对此做出反应。在国际资本流动和国际贸易日趋自由化的情况下，可能导致各发展中国家政府更倾向于通过降低社会开支来追求提高本国产品经济竞争力的目标。严重时可能导致各国竞相采用“社会倾销”的手段，即通过压低劳动者的工资和福利标准而使产品更加廉价，从而使其产品和投资环境具有更高的国际经济竞争力。如果其他发展中国家这样做，又会反过来对我国产生负面影响，从而形成恶性循环。如果这种局面发生，将使各国对劳动者的社会保护水平产生很大的负面影响。
（6）在社会福利政策方面将面临更多的国际干预
在社会福利政策方面的国际干预最早发生在发达国家。欧洲一体化过程中在社会福利政策方面的协调机制是这一方面比较典型的例子。20世纪90年代以来，发达国家政府和一些国际组织越来越多地注意到将社会福利政策方面的国际干预延伸到发展中国家。它们一方面通过各种援助项目来影响发展中国家内部社会福利政策的走向，另一方面还通过推动建立国际性的社会保护标准来规范发展中国家的社会福利政策。因此，建立国际化的基本社会保护标准在将来可能会是一个基本发展方向。在进入WTO以后，我国政府将不得不更多地面对这样的问题。
综上所述，加入WTO以后，我国社会保障政策的发展将面临着新的、更复杂的问题。从总体上看，在缺乏国际协调机制的情况下，加入WTO以后经济全球化对我国社会保障政策的总体影响很可能是负面的。而建立基本社会保护国际协调机制将面临相当复杂的国际协商谈判的过程。不论采用什么样的战略和策略，在社会保障政策发展上都必须在国际经济竞争力和国内社会保护两个方面达成协调，以使经济发展和对普通民众的社会保护两个方面的目标共同最大化。
4．综观现代社会保障制度的发展历程，你认为存在哪些基本规律？[人大2012年研]
答：尽管各国之间的社会保障理论及其具体实践存在着较大差异，但作为人类社会不可或缺的一种社会稳定、公平与协调发展机制，任何国家的社会保障制度在发展进程中都表现出一些带有共性的规律。这些规律在实践中均具有客观性和不可逆转性。
（1）立法先行。这不仅仅是现代社会保障制度的惯例，更是现代社会保障制度的内在要求。与慈善事业时代与济贫制度相比，现代社会保障制度在各国实践中表现出来的首要规律，即是先有社会保障立法，然后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确立社会保障制度。这一点在工业化国家的社会保障立法与制度建设轨迹中是显而易见的。因此，立法先行正是现代社会保障制度作为一种社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现。
①由于法律的制定需要经过一个审慎的、公开的决策过程，而民主社会的立法者往往是民众选举出来并具有民意代言人身份的人，立法先行表明了国家在建立社会保障制度时审慎而负责任的态度，同时也是充分汇集国民或绝大多数国民在福利方面的意愿的表现。
②立法先行还表明，政府可以主导社会保障制度，却不能决定社会保障制度。这是因为政府虽然直接掌握着公共权力、控制着公共资源并负有谋取公众福利的责任，但政府始终是现代社会保障制度中的责任承担者之一，它既不可能包办所有的社会保障事务，也不可能单方面决定着社会保障制度，因为企业或雇主、社会团体与个人在社会保障制度中也承担着相应的责任并享有自己的发言权甚至选择权。因此，只有通过能够广泛地代表和综合各社会阶层与利益群体的意见的立法机关，才能让社会保障制度更加符合各责任方的利益与责任均衡，并促使社会保障制度沿着公平的、法制化的轨道正常发展。
（2）与社会经济发展相适应。这是社会保障在发展进程中必须遵循的客观规律。社会保障是国家和社会有组织地运用经济援助与社会服务的手段来满足社会成员的各种社会保障需求，这就必然要与当时、当地的社会经济状况相适应，任何超越时代的社会保障措施都将导致物极必反的结果，任何落后时代的社会保障措施因不能真正解决其应当解决的各种社会问题而酿成社会危机。因此，社会保障制度的发展应当与社会经济发展相适应。
①社会保障制度的确立首先是为了解决社会成员的特定社会问题，而特定的社会问题又是与特定的时代、特定的社会结构等紧密联系在一起的。
②社会保障采用的主要是经济援助的手段，即使是社会服务的提供也需要有相应的财力来支撑，从而必须具备相应的经济基础。在生产力不发达、经济落后的时代或社会里，即使社会成员有着多方面的甚至是非常迫切的社会保障需求，国家和社会也无法真正满足这种需求。同理，在一定的经济基础条件下，如果过分追求社会保障的规模与水平，必然带来不堪重负的后果，最终仍然会出现严重的社会问题。反之，如果有了雄厚的经济基础，社会保障的规模与水平便具备了不断提高的经济基础。
③如果经济发展到了一定的水平而社会保障严重滞后，社会问题便无法得到解决，由此而引发的社会危机必然进一步演变为经济危机与政治危机，最终损害的仍将是整个国家与社会的健康发展。
（3）协调发展。无论是历史上的社会保障，还是现代社会保障，都是一个由若干保障项目组成的系统。尽管不同历史时期的社会保障项目有多寡之分，但就当时的背景而言，每一个项目均不可或缺，子系统或项目之间应当是协调发展的关系。社会保障制度的协调发展规律，具体体现在以下两个层次：
①社会保障各具体项目协调发展。一方面，社会保障项目的内容应当协调发展，另一方面，社会保障项目之间的水平应当协调发展，如救灾项目与济贫项目之间、各种社会保险项目之间的保障水平的差距就不能太过悬殊，否则，亦会导致新的社会问题发生。因此，社会保障各具体项目之间的协调发展是整个社会保障体系协调发展的基础。
②社会保障各子系统协调发展。现代社会保障制度是由多个子系统共同构成的，各子系统之间虽然保障对象不同、保障内容有别、保障待遇也存在着差异，但它们是一个完整的、协调的体系，在发展中不能顾此失彼，也不能厚此薄彼；否则，就会严重影响社会保障体系整体功能的发挥，甚者会激化社会成员之间的矛盾。
在社会保障发展进程中，不能违背协调发展的规律，如果顾此失彼、厚此薄彼，就不仅会因留下保障的漏洞而无法解决已有的社会问题，而且会因项目之间或子系统之间的不协调而导致整个社会保障体系效率低下。
（4）多样化发展。进入现代社会后，虽然德国式的社会保险型保障模式与英国式的福利国家型保障模式一度成为许多国家参照的典范，苏联式的国家保险模式也在20世纪50年代后成为其他社会主义国家参照的样板，新加坡或智利的完全积累模式也被一些东南亚地区或拉美国家仿效，但在现阶段，世界各国的社会保障制度在发展中均呈现出多样化发展的景象。
社会保障多样化发展作为现代社会保障制度在各国发展实践中所表现出来的客观规律，既是影响社会保障制度走向的重要因素，也是制约社会保障制度的政治、社会、经济、历史、文化乃至伦理因素综合影响的一个结果，经济全球化可能会对社会保障制度的发展产生一定的影响。对世界各国而言，社会保障统一模式或由少数几种模式来决定的时代已经过去，多样化成了现阶段社会保障制度在各国不断发展的重要规律。
三、分析题
1．评价一下中国改革开放30多年以来，我国的社会保障改革状况。[人大2010年研]
相关试题：试对我国社会保障改革与发展现状进行基本评估。（简答题，人大2007年研）
答：中国改革开放30多年以来，我国的社会保障改革有得也有失，表现为：
（1）取得的成就
①中国社会保障制度所取得的成就是巨大的，通过三十多年的改革，在维系了经济改革和国民经济持续增长，保证整个社会基本稳定的同时，促使曾惠及亿万国民的社会保障制度实现整体转型，这在国际上是没有先例的。
②国民社会保障观念发生巨大变化，从单纯依赖政府与单位转化到责任分担。制度转型基本完成，转化成政府主导、责任共担、合理保障、多层次的社会化保障制度。新型社会保障制度基本框架得到确立，管理体制基本理顺。具体表现为：
a．建立了城乡居民最低生活保障制度；
b．初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架；
c．社会保障覆盖面不断扩大，社会保障基金的筹资和运营渠道进一步拓宽；
d．社会保障管理和服务逐步趋向社会化；
e．出台了《社会保险法》，社会保障法制建设取得初步成就。
（2）存在的不足
①我国社会保障财政管理体制不完善。
a．社会保障的财政风险是巨大隐患；
b．社会保障基金保值增值不理想。
社会保障基金的投资运营渠道单一，在一定程度上制约了基金的保值增值。我国社会保障基金的保值增值，正陷人“安全性”与“效益性”的两难选择之中。
②农民工社会保障不完善。由于农民工社会保障在制度、管理等方面的种种原因，农民工参与社会保障的积极性不高。不合理的城乡二元结构、不合理的医疗收费制度、不合理的社会保险运行制度等因素导致农民工社会保障发展滞后与经济发展水平和农民工对经济发展做出的贡献。
③转制成本的问题。我国长期以来实行现收现付的城镇社会养老保险制度，新旧制度的转换需要一个很长的过渡阶段，制度的变迁必须为此付出一定的过渡成本，而旧制度下积累起来的养老金债务是其中的主要部分之一。
④二元模式的社会保障。我国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。并且，二元社会保障制度伴随着我国的改革开放而得到进一步强化。在城市社会保障制度进行改革的同时，农村的社会保障制度也在进行改革，只是农村的改革远没有达到实效，而且现在又陷入了停顿状态。我国也已经具备了实施农村养老保险和医疗保险的条件。这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康增长创造良好的条件，从而缓解当前国内需求不足的局面。
⑤人口老龄化增加养老保险压力。
⑥严峻的就业形势增加失业保险的压力。
2．试分析当前中国社会保障制度改革中最迫切需要解决的问题，并提出解决问题的对策。[人大2005年研]
答：（1）当前中国社会保障制度改革中最迫切需要解决的问题
①社会保险范围过窄
我国社会保险制度，自建国以来几十年，从国有企业扩大到集体企业，并在农村试行养老保险和推广合作医疗，成绩卓著。但就全国范围来说仍显得过于狭窄。
a．从人口来说，占全国人口80%以上的农村人口基本上无健全的社会保障体系；
b．从城市来说，享有社会保障待遇的只限于机关事业单位、国有企业、集体企业，而三资企业、私营企业、个体经济在一个时期内没有实行基本的保障制度；
c．占我国工业总产值半壁江山的乡镇企业至今未施行健全的社会保障制度。
如此庞大的人口没有或缺乏社会保障，对于劳动者的保护，对于社会的稳定，对于人民生活质量的提高无疑是不利的。
②国家、企业负担过重
我国的社会保障制度是在计划经济指导下建立起来的。强调国家、企业在社会保险中的责任，而受保人一旦进入机关企事业单位，即可终身享受，无须有大的负担。下述三种情况使国家和企业不堪重负：
a．随着社会人口老龄化，离退休人员大规模增长，退休金开支越来越大；
b．随着人们对身心健康的关注，公费医疗支出十分庞大，加上管理不尽合理，浪费惊人；
c．劳动人事制度改革迈不出步伐，企事业单位人满为患，生产效率低下，但平均型的福利费用却大幅度增长，入不敷出。
③个人积极性难以调动
我国社会保障的水准虽然不高，但对于受保人来说，从出生到死亡均可享受各种保障待遇，的确减少了人们的许多后顾之忧。然而这种保障制度，只与你是否在保障的范围内有关，一旦进入范围，与你个人的生产效率、对国家的贡献全然无关。久而久之，客观上助长了人们的懒惰行为。个人考虑的是如何多争取一些福利待遇，不争白不争，而很少考虑个人对企业的贡献。于是出现了公费医疗药品倒流入自由市场、你死我活地争夺企业住房、享受长期离休在外搞第二职业而企业效益无人关心的怪现象。
（2）解决问题的对策
建立一个全新的社会保障制度，固然需要长期努力。但努力的基本方向是明确的，这就是：
①要适应市场经济新体制
市场经济，简言之就使通过市场调节达到资源的最优配置。在现代社会，人力资源是最重要的资源。建立社会保障制度，就是要保证劳动者的生活质量和人力资源的合理开发。如果我们的新制度既不能调动劳动者的积极性，又不能促进劳动力资源的合理流动，那就会拖改革的后腿。在新的经济体制中，企业实施长的主体，在激烈的竞争中，企业倒闭、兼并、组合等都是不可避免的。新的失业保险制度就要适应企业的变动，同时又能切实地保障职工的基本利益。这就需要制定职工基本生活费用标准，扩大享有失业费用的人员范围，建立劳动力市场等。
②要调动国家、集体和个人的积极性
从发达国家和发展中国家的经验来看，光有单方面的积极性很难建成一个运转良好的社会保障制度。我国过去施行的“大锅饭”做法，西方国家施行的“全民福利”，都有不少弊端。现在的主要做法是：在国家一个积极性上，加上集体和个人两个积极性。我国的公费医疗制度全权由国家负担，后改为国家和企业共同负担，但长期缺少个人负担，造成医药资源的极大浪费。改革以后实行三方共同出资，建立医疗保障基金。其中个人出资部分在现有基础上随着收入水平的变化将进一步提高，以改变国家、企业负担过重的不合理局面。同时开发保险公司的健康医疗保险项目，多渠道地保障人民的身体健康。
③要有更广的覆盖面
社会保障体系的发展前景应是面向全体社会成员，深入到社会生活的各个领域。使社会成员的生活向高质量、更安全的方向迈进。我们目前实行的社会保障项目还较单一，人员也不够宽泛，随着我国经济的发展，社会保障的内容将逐渐增多，受保的覆盖面将更大。我国目前享受养老保险待遇的人员还较少，将来要进一步扩大受保面，尤其要加快发展农村养老保险事业，彻底改变目前农村绝大部分人口尚无养老保险的不合理情况。
3．分析中国社会保障制度的发展趋势。[人大2003年研]答：（1）计划经济时代下我国社会保障制度的特点
①覆盖范围狭窄，不同所有制劳动者待遇差异悬殊；
②差别过大和平均主义同时并存；
③低经济发展水平下的高待遇；
④社会化程度低。
（2）改革开放以来我国社会保障制度的发展趋势
我国实行改革开放政策以来，社会保障制度的发展趋势也成为建立社会主义市场经济体制的核心问题之一。建立具有中国特色的社会保障制度，是建设社会主义市场经济体制的必要保证，也是加快国有企业改革的必要保证。
我国社会保障制度发展的总体趋势：要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的、资金来源多渠道、保障方式多层次、公平与效率相结合、权利与义务相统一、管理体制集中统一、管理服务社会化的社会保险体系框架；初步建立起适应于多种经济成分中各类劳动者统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金的社会保险制度；初步建成全国的社会保险计算机网络。发展趋势具体表现：
①多层次的养老保险新模式将建立起来
a．进一步扩大养老保险覆盖面，扩大的重点是城镇中的非公有制企业、个体工商户和进城务工的农民；
b．尽快充实养老保险基金；
c．加快建立补充养老保险体系。
②新的医疗保险体制的建立要求改革医疗保险制度
a．改革的原则是建立“低水平，广覆盖，双方负担，统账结合”的制度；
b．由于我国各地区经济发展水平的差异，基本医疗保险基本上是在省市一级指定具体制度，有些省的不同地区也可以实行不同的办法；
c．针对医疗保险制度的特点，国家还制定了基本医疗保险药品目录、诊疗目录和医疗服务设施标准，并对提供基本医疗保险服务的医院和药店实行定点管理。
③失业保险制度日趋完善
1995年，随着《劳动法》的实施，全员劳动合同制在企业中全面实行。随着改革的深化和经济结构的调整，目前，失业已不再是罕见的现象。1999年1月，国务院发布了《失业保险条例》，为今后的改革指明了方向。
④社会保险的覆盖面将逐步扩大
a．将社会保险体系扩展到城镇全体劳动者，实现不同所有制企业的负担平衡，促进劳动力在不同类型企业之间的流动；
b．注意从农村到城镇务工人员的社会保险问题；
c．注意农村社会保障问题，特别是农村中从事非农产业的劳动者的社会保障问题。
⑤社会保险基金管理和监督体系正逐步建立并完善
为了保证基金的安全，目前的社会保险基金实行“收支两条线”的管理方式，即由社会保险经办机构负责征缴社会保险费；征收的基金按不同社会保险项目分别转入财政部门开设的社会保障基金财政专户；社会保险机构负责支付社会保险待遇，资金由财政部门定期从财政专户中划拨。
⑥加快社会保险法制化和专业人才队伍的建设
改革以来，在社会保障领域出台了一系列的法律和法规。但是，从整体看，法制化建设还不够快。与法制建设相配套的还有社会保障专业队伍的建设问题。因为，仅有法可依还不够，没有一大批拥有专业知识的从事社会保障事业的专门人才，社会保障制度不可能真正发挥应有的作用。
四、案例分析题[电子科技大学2011年研]
社会保障与和谐社会两者之间是什么关系？
（一）案例内容
2005年的“两会”提出了“全面建设和谐社会”的要求。构建和谐社会是党和政府对国家未来发展的科学定位，也是时代发展的必然要求。和谐社会是一个什么样的社会？一般认为，和谐社会是一个需要经过艰巨努力才能达到的、理想的、良性的社会发展目标，以公平与正义为核心价值追求，全体社会成员有安全保障并可以快乐生活是其追求目标。和谐社会具有下列特征：①和谐社会不是大周社会，它不仅允许差别存在而且需要存在差别。在一个国家的发展进程中，差别有利于形成适应时代发展需要的动力机制，但这种差别必须控制在社会各阶层都能够接受程度，并能够让每一个人都能够快乐地创造和生活，即高收入阶层能够生活幸福，低收入群体也能够快乐生活。②和谐社会一定是长久稳定的良性社会，但社会稳定不一定等于社会和谐。社会和谐较社会稳定更上升了一个层次，是由控制层面进化到良性发展的状态。运用非社会保障手段也可以带来短暂的社会稳定，却不可能实现长久的社会安全。③和谐社会需要雄厚的物质基础，没有可持续的增长与效率，不可能构建和谐社会。在当前这个时代，仍然应当坚持发展是第一要务，继续做大财富蛋糕，同时根据公平、合理、共享的原则来分配好财富蛋糕。④和谐社会必须用具体的指标体系来反映，社会发展与社会公平指标，社会保障制度健全与否、覆盖人口的多寡、对收入再分配的调控力度，以及国民的社会安全感，应当是其中最重要的衡量指标。
我国改革开放20多年来发展成就巨大，但现阶段贫富差距的持续扩大、劳动关系日益失衡、农民工受歧视、城乡之间差距的持续扩大、效率与公平的失衡等多种社会问题也在持续发展甚至不断恶化，这些大多与社会保障制度的残缺直接相关。要构建和谐社会，就必须化解现实中的各种社会问题，而要化解各种社会问题又离不开社会保障制度。国际上凡是社会保障制度健全的国家，均是能够实现社会和谐发展的国家；凡是社会保障制度不健全的国家，其国内社会问题必然日益恶化。因此，社会保障制度实际上与和谐社会构成了正相关关系，社会保障体系是构建和谐社会的核心指标。从社会保障的产生与发展看，社会保障以缩小社会不公平和确保社会公平为天然职责，以调节收入分配差距并保障、改善民生为出发点与基本目标。发达国家的实践表明，社会保障是解决各种社会问题不可替代的重要工具，社会救助可以缩小贫富差距，社会保险可以化解劳资矛盾，社会福利可以让全体国民共享经济社会发展成果。可见，构建和谐社会在很大程度上需要依靠社会保障制度。
面对社会经济的发展变化与现实需求，我们必须坚定不移地推进社会保障制度的改革，尽快构建一个覆盖全社会，在人们遭遇生活困境时，能够免于绝望的社会保障安全网。这个安全网的构建既是保护社会弱势群体并尽可能地使城乡居民免于贫困的基本保障，同是也是构建社会主义和谐社会的基本要求。
（二）根据本案例内容，回答下列问题：
1．社会保障能够为和谐社会建设发挥哪些功能？
答：社会保障能够发挥的功能主要有：
（1）人民生活的安全网功能
①使劳动者在年老、失业、生病、工作、伤残、生育时，基本收入不受影响；
②无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的人们有生活来源，无后顾之忧，摆脱生存危机，从而为人们架起一道生存的安全网，一道维护社会安全的防线。
（2）经济发展的助推器功能
①在劳动者由于工伤丧失劳动能力或因失业而生活来源中断时，社会保障通过收入补偿和补贴保证其基本生活，帮助他们恢复和保存劳动能力；
②通过国民教育、技能培训等社会保障措施提高劳动者素质，使社会劳动力的再生产适应经济发展的需要，为社会经济发展提供人力资源保证；
③社会保障通过征缴保险费（税），建立社会保障基金，影响储蓄和投资，进而影响积累和消费的比重，调节经济增长过热和消费过度膨胀，发挥平衡社会供需总量的作用，促进经济平稳地发展。
（3）社会矛盾的调节器功能
社会保障具有收入再分配的功能，能调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入人群的保障标准，适当缩小不同社会成员之间的收入差别，起到化解矛盾，实现共享发展成果，促进社会关系和谐的作用。
（4）社会政治的稳定剂功能
社会保障通过各种措施，为社会成员提供经济保障，调节社会矛盾，避免人们由于生存危机、心理失衡而导致社会冲突，造成社会震荡，具有社会减震器的功能，是预防政治动荡的稳定剂。
2．我国在构建和谐社会的过程中迫切需要解决的社会保障问题是什么？如何解决？答：（1）迫切需要解决的社会保障领域中的问题
①社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重；
②给付水平差别过大与平均主义并存；
③总体经济发展低水平下的局部高福利；
④社会保障社会化程度低。
（2）解决的措施
①改革养老保险制度，建立多层次的养老保险新模式；
②改革医疗保险制度，建立新的医疗保险体系；
③完善就业保障制度；
④建立和完善城乡最低生活保障制度；
⑤提高社会保险基金的管理运营与监督水平；
⑥建立和完善居民住房保障制度；
⑦社会保障的法制化建设。