第2章 传统的公共行政模式
2.1 复习笔记
一、引言
（1）传统公共行政的产生历史
传统公共行政产生于19世纪末期，在1900—1920年间初具形态，这种形态一直持续到20世纪70年代。
（2）传统公共行政模式的特征
①行政部门处于政治领导人的正式控制之下；
②建立在严格的官僚制等级模式基础之上；
③由常任的、中立的和无个性特征的官员任职；
④只受公共利益的激励；
⑤不偏不倚地为任何执政党服务；
⑥不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。
（3）传统公共行政模式的理论基础来源
①美国的伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论；
②德国的马克斯·韦伯的理论；
③英国1854年《诺思科特—特里维廉报告》。
（4）评价
传统的公共行政模式是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时代的需要。
二、早期的行政
（1）发展历史
①公共行政与政府的概念是同步发展的。自从有了政府，就有某种形式的行政存在。
②最早的行政系统出现在古埃及。在欧洲，中世纪“现代”国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。
③虽然某些形式的行政出现得较早，但传统的公共行政模式实际上产生于19世纪的中后期。
④早期行政系统的重要特点：行政是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础；而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。这种特点常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。
（2）政党分赃制
①在19世纪的大部分时期，美国存在着行政上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战利品属于获胜者”。
②内容：当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据，这适用于从地方选举到总统选举。
③导致的后果：
a．19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡；
b．公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；
c．行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多；
d．求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州的行政部门和地方政府亦然——尤其是在选举之后。
（3）评价
早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的改革。
①“前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、同类的、特殊的”；
②现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。
三、19世纪的改革
（1）传统模式的产生
最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。在1854年，《诺思科特—特里维廉报告》建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。
该报告还建议：
①取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；
②对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；
③通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。
（2）《诺思科特—特里维廉报告》的意义和影响
①标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。
②代表了传统的公共行政模式的产生。通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺思科特—特里维廉报告》。
（2）美国19世纪的改革
①改革背景
a．英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了重大的影响；
b．政党分赃制的弊端非常明显地导致了贪污腐化在政府中的蔓延；
c．1881年加菲尔德总统被暗杀事件。
②改革内容
1883年，通过了《文官法》（《彭德尔顿法》），内容主要包括四点：
a．根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；
b．根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；
c．在正式任命前，插入一个有效的试用期；
d．在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。
（3）对传统行政模式产生重要影响的理论
传统的行政模式深受美国的伍德罗·威尔逊和欧洲的马克斯·韦伯的影响。
①韦伯创立了官僚制理论，其观点是：
a．明确的、专业化的公职人员；
b．根据功绩招募和任命；
c．政治中立；
d．政府更迭时公职人员仍然继续任职等。
②威尔逊提出的观点认为，政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责执行政策。韦伯和威尔逊的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域。此后，弗雷德里克·泰勒的科学管理原理也被应用于公共部门。
四、韦伯的官僚制理论
（1）理论原则
传统行政模式最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论。
（2）理论基础
三种类型的权威：
①“魅力型权威”——一种非凡的领导人的吸引力；
②“传统型权威”——例如部落酋长的权威；
③理性—法律型权威。
比较：
与前两种本质上属于非理性的和超出法律范围的权威类型相比，后一种权威类型是理性的和法律的。因此，它在三种形式的权威中效率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础。
（3）现代官僚制体系的原则
韦伯根据理性—法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则，代表了早期行政的一种实质性进步：
①固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则，即法律或行政规章来加以规定。
②公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。
③现代公职管理建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”。一般说来，公私领域是严格分开的。
④公职管理，至少是所有专门化的公职管理，而这种管理显然是现代的，通常以全面而熟练的训练为先决条件。
⑤当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力。
⑥公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识，代表了官员所具有的一种专门技术性学问。
（4）现代官僚制体系原则的内涵
①第一条原则意味着：权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。
②第二条原则意味着：理性—法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。由于任何官员都可以行使整个组织的权威，所以，特定的职能可以授权给较低层次职位的官员。
③第三条原则意味着：组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的，只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。
④第四条原则意味着：行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。
⑤第五条原则意味着：官僚制的工作是一种全职的工作，而不像以前那样是一种次要的活动。
⑥第六条原则意味着：公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。无论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的方式予以执行。
（5）与早期公共行政模式的比较
①韦伯的官僚制与早期模式的重大反差与最主要的差别
运用以制度为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规定比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系必须在其自身运作以及如何满足顾客需要方面是非人格化的。
②早期行政模式的特点
a．早期行政以私人关系为基础，效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。
b．早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。
c．早期行政模式常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些政治参与意愿和能力弱的人来说更是如此。
③其它区别
a．以韦伯官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制。
b．档案材料的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样的情况下总会作出相同的决策。这样，效率更高，对官僚制运行的预见性更强。
c．在非人格化的基础上，形成严格的等级制度。个体的离职不会对制度产生影响。
（6）公职人员的地位
在韦伯的官僚制理论中，公职人员需要经过考试和严格的课程培训。公职人员的地位主要是：
①与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。
②纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的。
③公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。
④在提供法律保证，不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。
⑤公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。
⑥公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。从层级较低、不太重要、薪金较少的职位逐渐向较高的职位升迁。
（7）官僚制模式和公职人员的地位这两种原则的目的
①正式的、非人格化的制度为根据纯客观的考虑来执行专门化职能提供最大可能；
②职能专门化原则意味着提高生产力；
③权力等级制和规章制度有助于决策的确定性；
④制度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策；
⑤最终目的：尽可能得到最高技术效率的制度。
五、威尔逊与政治控制
（1）威尔逊的观点
①应将政治与行政严格分离；应将政策与严格执行政策的行政任务分离。
②政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的，政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。
（2）二分法的影响
传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则——政治与行政二分法。
①使行政发展与裁量合理地拓展为一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干涉与介入。
②二分法成为进步党改革的重要工具，其在将职业化、专门技术和功绩制的价值观引入到政府事务积极管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间。
③二分法使公共行政呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同，行政应是独立的、非政治性工具的观点对行政管理学科造成了许多年的影响。
（3）传统行政模式中政治控制的内容
在传统的行政模式中，最引人注目的是威斯敏斯特制度，其涉及的政治控制主要有三个方面：
①责任与义务的明确关系。一个部门或机构有两种基本的角色：向政治领导提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源，以便政策得以执行。
②政策问题与行政问题是严格分离的。
③行政被认为是匿名的、中立的；从政党政治的意义上讲，行政也是无党派的，可以为任何政治领导人提供同样的服务。
（4）传统行政模式下政治官员与公务员领域的分离
①政治官员应作出决定；而公务员则执行他们的决定。
②政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任。
③政治官员应依靠其政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。
④政治官员应由全体选民或与其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。
⑤政治公职应有任期的限制，任期由时常进行的选举决定；官僚制公职没有任期的限制，任期由任职者良好的行为决定。
六、传统模式对私营部门的理论借鉴
1．科学管理
（1）两个重要的观点
弗雷德里克·泰勒是科学管理理论的创始人，他的理论有两个重要的观点：
①标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；
②“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。
（2）科学管理的内容
①决定工作标准的时间和动作研究；
②刺激性工资制度，是对业已存在的计件工资制的一种修正；
③改变职能组织。
（3）科学管理应用于政府部门
①科学管理提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，因此可以应用于政府部门。
②科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。
③“一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序和先例相一致。
④标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。
2．人际关系
（1）人际关系理论
人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱做出反应的机器。人际关系学派的根源是社会心理学，它和科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想。
（2）人际关系理论的创始人及其实验
人际关系思想的真正创始者是埃尔顿·梅奥。梅奥在20世纪30年代进行了一系列试验，通过这些试验，他发现，工作群体中的社会因素是管理中最重要的因素；冲突是不正常的，也是可以避免的，管理部门和工人之间不一定必然存在对抗。在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，而包括金钱刺激在内的其他因素，并不起很重要的作用。这就是著名的“霍桑实验”。
（3）人际关系理论的影响
人际关系理论对公共部门的管理产生了重大的影响，认为管理部门应更好地善待工人，并应提供某种形式的社会互动。它确立了这样一种观念：组织内外的各种非正式关系具有相当大的重要性。现代工作改进技术、参与式管理作风、自我实现都是人际关系学派智力遗产的一部分。
3．一场持久的争论
科学管理原理与人际关系理论之间存在着一场旷日持久的争论。但认为这两种理论之间是相互对立的看法是错误的。
（1）原因（波兹曼的观点）
①霍桑实验保留了等级制、成本效率、管理至上等旧有的目标，改变的只是实现这些目标的手段。
②梅奥同泰勒一样，不喜欢工会或工业民主，泰勒也同梅奥一样，强调工作场所合作的重要性。
③他们两人的目标（即提高生产力）是相同的，并且都对公共部门的管理有着持续性影响。
（2）两种理论的融合运用
①严格的、官僚制的和等级制的泰勒模式对公共部门产生了重要的影响。公共部门的工作设计毫无疑问受到了泰勒的影响，它适合于鼎盛时期的传统行政模式中的公共部门。同时，受到人道对待可以使工人得到更多的好处，泰勒对此表示赞同，但他至少倾向于将这些好处给予那些成就更高的人。
②公共部门和私营部门都在某种程度上运用了人际关系学派理论，如果承认工人的社会存在有助于提高生产力，那么通过协商、改善工作条件、出资成立社团或促使工人依恋于组织的任何措施均可收到较好的效果。
4．传统公共行政的黄金时代
（1）时期：从20世纪20年代前后至70年代早期，公共行政处于它的黄金时代，这一时期的公共行政是受人仰慕和令人满意的事业，政府和公共部门提供了改善社会的希望。
（2）古立克和厄威克的“POSDCORB”职能
①计划（planning）：行政人员所运用的目标设定技术或方法，作为一种制定组织未来行动路线的工具。
②组织（organizing）：以实现特定目的的必不可少的适当方式安排组织结构与过程。
③人事（staffing）：招募和雇用人员以完成机构的基本工作。
④指挥（directing）：监督完成任务的实际过程。
⑤协调（coordinating）：在与政府其他单位和人员的合作方面，对完成这些任务的多种复杂要素进行整合。
⑥报告（reporting）：追踪和沟通组织内部的工作进展情况。
⑦预算（budgeting）：为经济地支持这些方案、服务或行动而必不可少的会计和财务活动。
（3）传统行政体制的优点
①等级制意味着每一个人都知道自己的位置与权限，总有某一个人在技术上对从低到高各个层次的活动负责。
②从狭义上讲，这种体制被认为是有效率和有效能的。
③这种体制还意味着各种指令能得到执行，尤其是在它们被明确规定的时候更是如此。
④该体制可抵制挪用公款为官僚私人所用的诱惑。当任务是行政性的和比较简单以及环境较为稳定时，该体制运转良好。
七、传统模式存在的问题
1．政府管理存在的不足
（1）从投入与产出来看，等级制结构并不必然是最有效率的组织形式。
（2）官僚制组织就控制而言可能是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定如此。
（3）官僚制虽然保证了确定性，但行动起来常常显得迟钝。
（4）工作可能是标准化的，但却是以牺牲创新为代价。
（5）在确保真正的责任方面，政治控制模式也总是问题重重。
2．公共服务存在的问题
（1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑。
（2）“最佳工作方式”的考量存在重重困难。
（3）官僚制理论也不再被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它有一种非民主化的趋势。
（4）右翼人士提出了他们的批评，他们认为官僚制的整个思想背离了自由，而且与市场相比效率太低。
3．政治控制的问题
（1）原因
威尔逊提出的政治与行政两分法是为了解决政党分赃制存在的问题。但实际上，政治与行政的关系非常复杂多变，难以分离，这些关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线性逻辑的特征。另外，行政体系也常常制定政策。
（2）问题
①传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。
②它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。
③“非政治化”的努力则意味着不愿承认公共服务工作的政策与政治意义。公务员也扮演着重要的管理角色，这种角色比单纯的执行或遵从指令要重要得多。
④政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。
4．“最佳工作方式”的问题
传统的行政模式认为存在行政管理的一种“最佳工作方式”，而古立克的“POSDCORB”思想和泰勒的科学管理原理就是对这种“最佳工作方式”进行理论建构的广为人知的表现形式。
（1）泰勒的观点：检查所有的工作步骤、测量最高效率，最重要的是确定一套程序，从而确定一种“最佳工作方式”。
（2）现实情况：实际上根本不存在“最佳工作方式”，从抽象意义上讲，管理者被课以责任而没有被告知如何实现结果，管理者的角色之一就是决定采取何种工作方式，然后为即将到来的结果承担个人责任。
5．官僚制的问题
（1）官僚制模式的问题
①传统模式的结构与管理显得过于陈旧；
②官僚制造就了随波逐流者而非创新人士；
③其鼓励行政人员规避风险而非主动承担风险，浪费稀缺资源而非有效地利用；
④官僚制组织制造惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率。
（2）官僚制理论存在的问题
①官僚制和民主之间的关系存在问题。东欧国家以及苏联等官僚制发展程度高的国家，高度集权，全面控制，最终导致政权的丧失，印证了官僚制存在违背民主的问题。
②正式的官僚制再也不能被认为是一种特别有效的组织形式。官僚制原本被认为是技术性优势最强的组织形式，但现实情况是：
a．对官僚制的误解导致组织僵化和等级众多，同时终身制的雇佣制度和丰厚的退休金使得雇员工作效率低下。
b．与更具弹性的组织形式相比，官僚制显得效率低下，同时窒息了组织的创造性和活力。官僚制组织采用固定的运作程序，固守规则从手段转变成目标，忽视对结果的追求。
c．官僚制并不适合于涉及创造性与创新性的非程式化行为。
6．公共选择的批评
在20世纪的最后20年，各国政府所采取的政策显然是以削减政府规模为目标的，一个关键性的逻辑依据是，以削减政府官僚制为目标是政府自身的权利。
（1）经济学家提出的两项主张
①政府官僚制大大地限制了个人自由，应以“选择”的名义削减其权力。自由优于奴役，而消费者的选择比官僚控制更为可取。
②认为传统的官僚制模式不能像市场那样提供一个同等的刺激与报酬结构。因此，官僚制模式显然不如市场过程那样有效率。这种观点导致了公共选择理论的发展。
（2）公共选择理论
①理性人假定
公共选择理论本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用，作为公共选择理论核心的“理性人”模式包含如下假定：
a．人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较。
b．这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的。
c．人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益。
d．人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式。
因此，得出假定：官僚们力图使其自身效用最大化，换言之，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。
公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。
②奥斯特罗姆的观点
公共选择理论建立在某种源自经济学的典范之上，对传统公共行政理论的诸多基本假定提出了挑战。他还认为官僚制组织是无效率的，具体表现在：
a．在对不同需求的回应中，日益变得不加甄别；
b．对那些假定的受益者施加日益高昂的社会成本；
c．不能使供求均衡；
d．由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害，致使公共物品受到侵蚀；
e．对于公共目标作出种种言过其实而又无法兑现的承诺，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制；
f．最终产生了这样一种境况，即各种补救措施不仅对问题的缓解无济于事，反而加剧了问题的恶化。
因此，与市场实现选择的市场化的组织形式相比，市场在效率或效能方面都优于官僚制组织。竞争、消费者主权和消费者选择提供了降低成本的激励，而这些被认为在官僚制的行政模式中根本就不存在。
③公共选择理论对官僚制存在的问题提出的解决方案
更多地依赖于市场结构，突破公共部门与私营部门之间的界限，并试图对那些应由公共部门提供商品或服务的领域加以界定。大量现行的公共服务职能应该回归到私营部门中或是干脆被取消，公共服务应当被缩减到最小的限度。
④公共选择理论的影响
公共选择理论确实对政党和政府产生了一定的影响。其不仅对撒切尔时代的英国、里根时代的美国，对其他国家同样也产生了影响。
八、结论
传统的官僚制是伴随着工业发展的特殊时期应运而生的，其体制与技术适应于早期的工业时代。无论是作为一种理论还是一种实践，该模式都有其优越之处，与早期贪污腐化现象盛行的管理形式相比，它更具有效率，而且其专业化服务理念的提出也极大改善了服务水准。
但是随着时代的发展，公共行政的两大理论支柱：政治控制理论和官僚制理论出现了问题。
（1）行政与政治的难以分离，公共服务规模与范围的扩张，使得政治控制困难重重。
（2）官僚制理论不再被认为是一种特别有效率和效能的组织形态，同时，官僚制并非是惟一最佳的组织方式，其自身也存在大量的不足。
传统的公共行政模式已经被逐渐淘汰。尽管新的模式尚未完全确立，但是一些趋势现在已非常明显，即：更关注结果而非过程，更重视责任而非规避责任，更关心管理而非行政。
2.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．传统行政理论[复旦大学2002、1996年研]
答：传统公共行政理论的理论基础主要来源于美国的威尔逊和泰勒的理论、德国韦伯的理论以及英国1854年《诺斯科特—特里威廉报告》，其中以韦伯的官僚制理论为核心。传统公共行政理论的特征是：行政部门处于政治领导人的正式控制下；建立在严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的、中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益的激励；不偏不倚地为任何执政党服务；不是制定政策，而是仅仅执行政治官员做出的决策。
传统公共行政模式在长期运作过程中也形成了官僚制弊端，如机构膨胀、人浮于事、效率低下等问题，使公共部门无法应对新形势和公众的新需求，极大地损害政府公信力，导致政府的“信任赤字”、“合法性危机”。
2．官僚制（又译科层制）[中山大学2005年研；复旦大学2003年研]
答：官僚制是指一种理性化的管理组织结构，是执行决策者命令、经任命产生的官员所组成的大型组织。它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念。“官僚制”具有分部—分层、集权—统一、指挥—服从等特征，是现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
3．伍德罗·威尔逊[中山大学2005年研；北航2002年研]
答：伍德罗·威尔逊是美国著名学者，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。
在《行政学研究》一文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。威尔逊还认为，要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主，为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著。
4．彭德尔顿法[中山大学2010年研]
答：《彭德尔顿法》又称《文官法》，是美国于1883年通过的一部法律。该法的通过受到了英国文官改革的推动，标志着美国公务员制度的诞生。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，其内容主要包括四点：①根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；②根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；③在正式任命前，插入一个有效的试用期；④在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。
5．政治与行政[中山大学2007年研]
答：政治和行政都是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。
（1）政治是阶级社会的产物，是有阶级社会经济基础的上层建筑，是经济的集中表现，是以政权为核心的阶级关系和人民内部的全局性关系。
（2）行政的概念有广义、狭义之分。广义上讲，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤事务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。概括来说，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
（3）关于政治与行政的关系，美国学者威尔逊和古德诺都有论述。威尔逊提出了“政治与行政二分法”的思想，认为“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，凡是属于执行国家意志的管理部门及其管理活动都是行政。
（4）两者既密切联系又有一定的区别。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上体现了政治的目标、职能。因此，政治与行政是难以分开的。
6．政治行政二分法[复旦大学2000年研]
答：威尔逊认为政治与行政应严格分离，后来古德诺在《政治与行政》一书中进一步发展了这一观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
7．科学管理
答：弗雷德里克·泰勒由于系统地阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”; “实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。科学管理的内容包括：①决定工作标准的时间和动作研究；②刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；③改变职能组织。泰勒并不是时间和动作研究的发明者，但他比先行者执行得更为彻底。
8．人际关系理论
答：人际关系学派的根源是社会心理学，它和科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想。人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱做出反应的机器。人际关系思想的真正创始者是埃尔顿·梅奥。梅奥在20世纪30年代进行了一系列试验，通过这些试验，他发现，工作群体中的社会因素是管理中最重要的因素；冲突是不正常的，也是可以避免的，管理部门和工人之间不一定必然存在对抗。在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的，而包括金钱刺激在内的其他因素，并不起很重要的作用。
9.POSDCORB[中山大学2010年研；复旦大学2002、1996年研]
答：POSDCORB由英文单词的首个字母组成，是美国学者古立克和厄威克创立的管理七职能说。行政管理需要通过一定的步骤和过程，为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程就是行政程序。政府部门在从事行政管理活动时为履行一定的行政程序所体现出来的职能就是行政管理的程序性职能。
“管理七职能”包括：①规划（Planning），即为需要解决的问题设计总体计划并采取措施以实现组织的目标。②组织（Organizing），即通过为特定目标而进行的对次级结构的安排、确定和协调来建立权威的正式结构。③人事（Staffing），即为雇佣、培训员工及维持工作的适宜条件而具有的整体的人事功能。④指挥（Directing），即为制定决策和将决策体现为特殊的和一般的命令及规章制度以及作为组织领导者所承担的持续性任务。⑤协调（Coordinating），即为使工作的不同部分相互联系而承担的所有重要职责。⑥报告（Reporting），即使对执行负有责任的人能够随时得到进展情况的信息，包括使其本人和其下属通过记录、研究和检查随时获得信息。⑦预算（Budgeting），即与所有以财务计划、账目和监控的形式表现的与预算有关的活动、职能等的统称。
10．切斯特·巴纳德[复旦大学2003年研]
答：切斯特·巴纳德是系统组织理论创始人，是现代管理理论之父。巴纳德提出组织是一个由人组成的协作系统。他认为，如果一个组织能够顺利实现系统的目标，则称它具有协作效用。巴纳德还提出了组织存在的三个基本条件：①明确的目标；②协作的意愿；③信息沟通。巴纳德的理论还特别强调管理人员的权威不是来自上级的授予，而是来自下级的认可，管理者要特别注意征询下级的意见，取得他们的支持与合作。巴纳德的组织理论是对传统的认为组织是刚性结构，下级必须无条件地服从上级的观点的一种否定，更多地体现了以人为中心的现代管理思想。巴纳德将组织看作一个社会系统并在《经理的职能》一书中阐述了这种观点。
二、简答题
1．简述传统公共行政模式的特点及其理论来源。
答：传统公共行政产生于19世纪末期，在1900～1920年间初具形态，这种形态一直持续到二十世纪七十年代。
（1）传统公共行政模式的特点
①行政部门处于政治领导人的正式控制之下；
②建立在严格的官僚制等级模式基础之上；
③由常任的、中立的和无个性特征的官员任职；
④只受公共利益的激励；
⑤不偏不倚地为任何执政党服务；
⑥不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。
（2）传统公共行政模式的理论基础来源
①美国的伍德罗·威尔逊和弗雷德里克·泰勒的理论；
②德国的马克斯·韦伯的理论；
③英国l854年《诺思科特—特里维廉报告》。
传统的公共行政模式是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时代的需要。
2．简述马克斯·韦伯的官僚制理论。[中山大学2005年研；复旦大学1998年研]
答：（1）官僚理论又称科层组织理论，是德国社会学家马克斯·韦伯在20世纪初创立的。习惯上，官僚制是低效率的同义语，但是韦伯的官僚理论有截然不同的含义。官僚制度是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制。韦伯认为，精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚机构中将达到最佳的状态。
（2）官僚理论的基本观点
①官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，有明确的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。
②官僚制度是一种按照等级排列的权贵体系，体系内的每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导着它以下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。
③体系内每一层次的职位，都按照官员的专长作合理的分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。
④在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。
⑤体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。
⑥明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。
⑦体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。
韦伯及其官僚理论为西方行政组织理论研究奠定了理论基础，产生了深远的影响。
3．简要回答公职人员在韦伯官僚制理论中的地位。
答：在韦伯的官僚制理论中，个体的公职人员占有很重要的地位。担任公职人员被认为是一种职业，成为公职人员需要经过考试和严格的课程培训。公职人员的地位主要是：
（1）与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。
（2）纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。
（3）公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。
（4）公职人员的工作是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。
（5）公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。薪金的多少取决于“地位”的高低、职责的大小以及参考服务期限的长短。
（6）公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。
4．简评政治与行政二分法。[中山大学2008年研]
相关试题：
（1）试评述公共行政学思想史上的政治与行政二分法。[中山大学2005年研]
（2）辨析：1900年威尔逊出版《政治与行政》一书，创立了政治、行政两分法。[中央财大2004年研]
答：（1）政治与行政二分法的基本内容
威尔逊认为政治与行政应严格分离，后来古德诺在《政治与行政》一书中进一步发展了这一观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。他认为，行政与政治应该是分开的，政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的权力，重点在于体现民意；而行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，与政治有着相对的独立性，重点在于提高效率。在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，政府的这两种功能可以分别称作政治与行政。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。政治就是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政就是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。行政学研究的是政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
（2）评价
政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职业教育提供了理论前提。政治与行政相对分离的实践最初动因是为了有效克服政党分肥制的弊病，于是以二分理论为改革指导理论，使得实践中行政越来越具有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多地关注管理技术，从而推动了行政管理的科学化。从以上意义来说，政治与行政二分理论还是起到了一定的积极作用。
当然，二分理论也同样具有历史局限性，表现在：
①容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，从而带来负面影响。如工业社会时期的美国，由于对二分理论的误读和渴望尽快克服政府的效率低下和腐败问题，导致了对政治与行政相分离的盲目推崇，忽视了二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面，从而使得政府不仅没有促进效率的提升，反而造成了行政效率的进一步低下。
②二分理论没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转，因而它也不能从根本上解决行政效率问题。
③二分理论也不是一个普遍适用的理论，具有特定的应用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，所以只有在特定的政治条件下才有意义。另外，因为政治与行政的关系是动态的，其内在联系也是千丝万缕的，所以，在实践中如何明确而恰当地分合政治与行政是一个永远不能攻克的难题。不能付诸实践，而仅仅停留在理论层面上加以探讨，是毫无意义的。
5．简述泰罗的科学管理方法。[复旦大学2000年研]
答：（1）科学管理的基础和原则
泰勒创立了一种新的管理体制，并且建立起具有“积极性和激励”特点的“科学管理”理论。在泰勒看来，一切管理的基础在于认清人的本性并由此而设计出合理的生产体制。他认为，人天生就有厌恶工作的本性，其表现就是人人具有“磨洋工”、“怠工”、“慢慢来”的习性。这种习性并不是后天形成的，而是一种天性与本能。因此，工作对人来说是一件万不得已的事。正因为人的本性是害怕工作，而工作的惟一目的是为了追求物质利益，因此，人的最大欲望就是获得金钱，只有金钱才能吸引和诱使工人勤快地干活。也正因为人天性是懒惰的，因而对人就不能过分地相信。管理就是要对付人的消极与被动，对他们要加以控制、惩罚、威胁。
在泰勒看来，在工厂里，到处存在“怠工”或“磨洋工”的现象，其原因有两个：一是人们有一种贪图轻松的自然本能和倾向，称之为本能的“磨洋工”行为；二是由于不科学的人事体制和人事关系造成的，称之为由生产体制所造成的“磨洋工”。泰勒认为，导致这种“磨洋工”现象的还有另外一个重要原因，这就是管理体制问题。旧的管理体制不是运用科学的方法，而是依赖粗糙的经验；不是由专家对工人的操作和所需时间进行详尽的测定，结果，工人只是从其本能出发来劳动。
泰勒认为，在旧的管理体制下，工人是由于雇主实施一些特定的激励而发挥主动性与积极性的，因此可称之为“积极性加刺激性”型的管理或称“任务管理”体制。泰勒认为，在旧体制下，所有的计划工作都是由工人的个人经验来决定的。而运用科学的管理原则，生产的计划必须由管理人员依据科学的规律来制定。在这种体制下，计划人员的专职就是预先制定计划，有科学依据地去找到使劳动的每一部分工作能够做得又好又经济的方法。为此，泰勒提出了科学管理的四条原则：
①用对工人操作的科学研究来取代旧的单凭经验对工人管理的方式，以形成科学的劳动过程。
②在对工人的选择与培训上按科学来办事，以形成科学的选人与用人过程。
③对经济科学挑选和培训的工人进行科学管理，从而促使科学培训与科学的劳动过程相结合。
④正确划分工人与管理人员的实际工作，从而形成管理者与工人的经久性合作。
（2）科学管理的主要内容
在提出科学管理的四条原则后，泰勒又总结出科学管理的内容：
①必须建立良好的管理目标，根据目标分工协作，从而降低生产成本，使工资得到提高。
②为了达到预期目标，管理者必须运用科学方法对它的全面问题进行试验和总结，以定出相应的控制原则和标准程序。
③根据各种工作岗位要求，科学地安排员工，并科学地配置工作条件，创造良好环境，以便员工能完成工作定额。
④精心挑选员工，并进行科学而恰当的培训，使之掌握工作技术，达到定额。
⑤必须在上下之间（即劳资之间）培养出友好的合作气氛，维护各自良好的心理状态，以便上述原理得以应用。“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”
可以看出，泰勒研究科学管理是基于这样一个基本思想，即劳动生产率的提高。劳动生产率的提高与其说是依赖于人的因素，不如说是依赖于管理体制。在放任的旧式管理体制下，生产效率低下；而在科学管理体制下，生产效率就提高。管理与技术性的生产设备不同，后者是作业问题，而管理是个组织问题。泰勒认为，高效率取决于形成一个健全的组织。因此，从这个意义上可以说，科学管理的本质就是设计合理的职能组织。
6．为什么说将科学管理理论和人际关系理论看作是对立的观点是错误的？
答：科学管理原理与人际关系理论之间存在着一场旷日持久的争论，但认为这两种理论之间是相互对立的看法是错误的。主要原因如下（波兹曼的观点）：
（1）霍桑实验保留了等级制、成本效率、管理至上等旧有的目标，改变的只是实现这些目标的手段。
（2）梅奥同泰勒一样，不喜欢工会或工业民主，泰勒也同梅奥一样，强调工作场所合作的重要性。
（3）他们两人的目标（即提高生产力）是相同的，并且都对公共部门的管理有着持续性影响。
（4）两种理论可以融合运用：
①严格的、官僚制的和等级制的泰勒模式对公共部门产生了重要的影响。公共部门的工作设计毫无疑问受到了泰勒的影响，它适合于鼎盛时期的传统行政模式中的公共部门。同时，受到人道对待可以使工人得到更多的好处，泰勒对此表示赞同，但他至少倾向于将这些好处给予那些成就更高的人。
②公共部门和私营部门都在某种程度上运用了人际关系学派理论，如果承认工人的社会存在有助于提高生产力，那么通过协商、改善工作条件、出资成立社团或促使工人依恋于组织的任何措施均可收到较好的效果。
7．简述切斯特·巴纳德的权威接受理论。[复旦大学1997年研]
答：巴纳德认为，权威的来源和实质，不是来自自上而下的行政授予，不在于权威者或者发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。组织的权力是建立在下属愿意接受的基础上的，若被命令者不接受，也就不存在这个权威。领导者的权力大小不是由领导者职位高低决定的，而是由下属愿意接受领导的程度的高低决定的。领导者的命令只有在被领导者愿意服从并愿意接受的条件下才是有效的。
一个人只有在同时具备以下四个条件时才会承认一个命令对他是有权威的：
（1）他能够而且的确理解了命令；
（2）在他作决定时，他认为这个命令同组织目的是没有矛盾的；
（3）在他作决定时，他认为这个命令整个来讲同他的个人利益是一致的；
（4）他在精神和肉体上能够执行这个命令。
因此，巴纳德认为，行政主管者应力求使自己的命令被下属所接受或者同意。一个组织不能单纯依靠少数几个人的权威命令来行事，而必须取得组织内全体人员的支持和合作，否则就会像极权的国家那样，脱离人民和社会的支持，最终必将垮台。巴纳德的这一理论观点对于推动信息交流、职工参与、领导方式等方面的理论研究有着重大的影响。
8．传统的公共行政模式存在哪些问题？
答：自20世纪70年代以来，公共服务在绝大多数发达国家日益遭到人们的非难，问题主要有四点：
（1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑
威尔逊提出的政治与行政两分法是为了解决政党分赃制存在的问题。但实际上，政治与行政的关系非常复杂多变，难以分离，这些关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线性逻辑的特征。
①传统的行政模式完全无法反映出现代公共部门所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色。
②它造就了一种消极的控制形式，不是致力于提供积极性激励以提高效率，而是致力于避免犯一些尴尬的错误。
③“非政治化”的努力则意味着不愿承认公共服务工作的政策与政治意义。公务员也扮演着重要的管理角色，这种角色比单纯的执行或遵从指令要重要复杂得多。
④政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。
（2）“最佳工作方式”的考量存在重重困难
传统的行政模式认为存在行政管理的一种“最佳工作方式”，而古立克的“POSDCORB”思想和泰勒的科学管理原理就是对这种“最佳工作方式”进行理论建构的广为人知的表现形式。
①泰勒的观点：检查所有的工作步骤、测量最高效率，最重要的是确定一套程序，从而确定一种“最佳工作方式”。
②现实情况：实际上根本不存在“最佳工作方式”，从抽象意义上讲，管理者被课以责任而没有被告知如何实现结果，管理者的角色之一就是决定采取何种工作方式，然后为即将到来的结果承担个人责任。
（3）官僚制理论再也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它有一种非民主化的趋势
①官僚制模式的问题：
a．传统模式的结构与管理显得过于陈旧；
b．官僚制造就了随波逐流者而非创新人士；
c．它鼓励行政人员规避风险而非主动承担风险，浪费稀缺资源而非有效地利用；
d．官僚制组织制造了惰性、缺乏进取精神、繁文缛节、中庸和无效率。
②官僚制理论存在问题：
a．官僚制和民主之间的关系存在问题。东欧国家以及苏联等官僚制发展程度高的国家，高度集权，全面控制，最终导致政权的丧失，印证了官僚制存在违背民主的问题。
b．正式的官僚制再也不能被认为是一种特别有效的组织形式。官僚制原本被认为是技术性优势最强的组织形式，但现实情况是：
第一，对官僚制的误解导致组织僵化和等级众多，同时终身制的雇佣制度和丰厚的退休金使得雇员工作效率低下。
第二，与更具弹性的组织形式相比，官僚制显得效率低下，同时窒息了组织的创造性和活力。官僚制组织采用固定的运作程序，固守规则从手段转变成目标，忽视对结果的追求。
第三，官僚制并不适合于涉及创造性与创新性的非程式化行为。
（4）公共选择理论认为官僚制的整个思想背离了自由，而且与市场相比效率太低
公共选择理论本质上是微观经济学原理在政治和社会领域中的应用，作为公共选择理论核心的“理性人”模式假定人们有多种形式的偏好，并能轻易地对其进行感知、排序和比较，这些偏好在顺序上是可以变换的，或在逻辑上是一致的，人们是“最大化者”，他们在决策中总是寻求以尽可能小的成本获取尽可能大的收益，人们的行为基本上是自利的、关注自我利益的和工具性的，他们根据对其私人福利（或其家庭）的重要性程度来选择行动的方式。
因此，官僚们力图使其自身效用最大化，换言之，官僚们为了自身目的利用等级结构来提升自身的权力、声望、安全性和收入，而并不是推动组织目标的实现。
公共选择的理论家们认为，个人抱负驱使下的产出并不必然符合组织利益的最大化。公共选择理论对官僚制存在的问题提出的解决方案更多地依赖于市场结构，突破公共部门与私营部门之间的界限，并试图对那些应由公共部门提供商品或服务的领域加以界定。大量现行的公共服务职能应该回归到私营部门中或是干脆被取消，公共服务应当被缩减到最小的限度。
三、论述题
1．官僚制是公共行政的经典范式。当前，学术界有人主张，随着社会环境的变化，官僚制已经不合时宜了，行政改革必须彻底摒弃官僚制。也有学者认为，在我国一直没有建立起近代意义上的官僚制，当前工作的重点应该是重申官僚制的理性精神。
试评述官僚制的历史作用与局限，并结合我国国情谈谈你对上述观点的看法。[中山大学2008年研]
答：（1）官僚制的含义
官僚制是指一种组织形态及其结构特点。现代国家的政府组织皆是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。官僚制是一种层级节制的权力体系，人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定。科层组织内的职位，按人员的专长作合理的分工，其工作范围、权责、薪俸也以法律明文规定。官僚制组织具有职业化倾向，着重效率。
“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。
（2）官僚制度理论的基本观点
①官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，有确定的目标，并靠法规制度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。
②官僚制度是一种按等级排列的权贵体系，体系内每一官员的职位，都按等级制原则依次排列，每一等级都领导着下一级的官员，每一级官员仅有一位上司。
③体系内每一层次的职位，都按官员的专长作合理分配，每一官员的职权范围，都有法规明文规定。
④在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规定的限制。
⑤体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。
⑥明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。
⑦体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。
（3）官僚制的作用
①官僚制与工业社会和民主化相适应，适合大规模的组织管理；
②权力集中，组织整合力、调配力、控制力强，决策反应速度快，效率高；
③专业化的官僚队伍使得决策、管理、服务的理性化程度高，组织运行效率高；
④制度化的设计使成本与收益有着良好的可预期性和可计算性，可大大降低交易成本。
（4）官僚制的局限
①形成防卫型的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层体系，常常会造成官僚的防卫性格，防卫型的官僚性格将人类从情绪、感情的本性中抽离出来，在人际关系上表现出两种极端的态度：对己有利者老练世故、热情照应；对己无益者冷漠无情、吝于关怀。
②专业分工原则的扭曲。科层的水平权力争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，其影响包括中央政府各机关间的协调合作、各级政府间有关公共计划的管理、公私部门间的协作关系、与公共服务的有效传输。
③制式化对组织效能的可能影响。随着机关的成长与行政环境的改变，制式化容易压抑工作人员的创新动机，往往会造成效能不增反而下降；当体制作用超过制式化所能处理环境问题的能力时，科层的反功能就出现了，组织效能也就随之下降。
④科层价值与民主价值的冲突。传统官僚组织确实是一种进行管理的有效工具，但它与民主管理的理念却存在着一定的冲突。从民主发展的过程来看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。
⑤科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业化分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰，当人格长期遭受压抑的时候，消极顺势、心理逃避与幼稚等病态行为就会产生。
⑥依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下的产物，它已脱离现实而无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。能够适应时代的变化并满足社会的需求并能迅速地解决问题并提高组织的效能的弹性化组织结构是当代民主政府的趋势。
（5）在我国，传统政府管理模式的弊端仍然存在，主要表现在：政企不分，政资不分；机构臃肿，效率低下；权力过于集中；政治民主化、科学化、制度化薄弱等问题。因此，我国当前仍要加强以制度建设为中心的官僚体制，推进行政管理科学化，主要的措施有：
①提高管理者素质，机构设置和行政管理科学化、行政过程程序化；
②推进行政管理法治化，坚持有法可依、执法必严，增强法治意识；
③要积极克服官僚制的弊端，吸取发达国家的教训，积极推进行政管理民主化进程，强调公民参与，积极推进行政管理公开化和透明度进程，加强行政监督。
2．韦伯、巴纳德、西蒙关于权威的观点有何不同？[复旦大学2005年研]
答：（1）韦伯的制度权威理论
①时代背景
19世纪末，人类社会正处于大变革时期，学者们开始关注传统权力关系的合法性和有效性问题，韦伯的权威观具有浓厚的时代烙印。
②理论内容
韦伯认为，权威应该是指在可以标明的一些人当中，命令得到服从。根据服从的基础不同，他提出了三种不同权威的理想类型：a．魅力型权威，即领导者主要靠本人才智、天赋来行使领导；b．传统型权威，即靠传统、习惯来行使权威；c．法理型权威，即靠法律和规章制度来行使权威。韦伯最推崇以官僚制为依托的法理型权威。
（2）巴纳德的权威接受理论
①时代背景
两次世界大战期间，巨大的战争机器拉动了战时工业的迅速发展，大工业化的企业对组织内部的协作提出了更高的要求。巴纳德的思想正是在这一时期形成。
②理论内容
巴纳德认为，权威是正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是对组织要做的事，什么是不对组织做的事。他认为，“权力来源于接受”，组织权威不仅取决于职位，而且来自下属的认可，来自管理人员的知识能力。权威包括职位权威和领导权威两类，前者由职位赋予，后者与职位无关，只与管理者的知识和能力相关。在组织中如果两种权威能加以结合，其决策的权威性就会大大提高。
（3）西蒙的决策权威理论
①时代背景
西蒙的管理思想形成于二战后期，正是社会民主、平等意识风靡的时代。在组织内部，越来越强调对人性的尊重与对人的价值的尊重。
②理论内容
西蒙认为，权威是指导他人行动的决策制定权力。权威是上级和下属之间的关系，上级制定并传达预期下属会接受的决策，下属预计上级制定的决策，并根据这些决策来决定个人的行动。权威之所以被接受，是由于：a．下级信任行使权威的人，这种信任可以建立在领导者的地位、能力或领导魅力等基础上；b．下级接受并鉴别其他领导者的态度建议；c．下级担心如不接受会遭到惩罚，这是权威的消极形式；c．在权威被接受之前，下级往往感到必须这样做。西蒙进而指出，所以权威都有一定的接受范围，如超越这一范围，就会产生不服从，即下级只在一定范围内接受权威。
（4）三种观点的不同点
①产生的时代背景不同，具有符合各自时代发展的特色。
②关注的侧重点不同，即对权威这一概念认识的切入点不同。这一点与时代背景也有密切关系。
③关于权威来源的观点也有所不同。