导论 西方行政学的产生与发展
0.1 复习笔记
一、西方行政学的产生
1．行政学产生的渊源
（1）1845年，法国科学家M·A·安培设想建立管理国家的科学，被认为是行政学产生的胚胎。德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的《行政学》中，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是指行政法。
（2）作为一门独立的学科，行政学最早出现于美国。早在美国开国之初汉密尔顿就指出，“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力”，而“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：①统一；②稳定；③充分的法律支持；④足够的权力”。
（3）1887年，美国总统威尔逊发表《行政学研究》，主张政治与行政分离，第一次明确地提出把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。
（4）著名行政学家古德诺于1900年发表《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，更为明确地指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。
（5）最早对行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的是美国学者怀特和威洛比，他们分别于1926年和l927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》，标志着行政学理论体系的形成。1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，从此，行政学引起了世界各国的普遍重视。
2．行政学产生的社会背景
（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求
19世纪末，社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，同时社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要科学理论来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命。于是，现代行政学便应运而生。
（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展
19世纪末，工业的迅速发展面临着一系列矛盾和问题：资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题迫切需要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题，从而促成了行政学的形成和兴盛。
（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础
西方近代史上的政治学，君主制时代的官房学以及资产阶级革命以后的行政法学，是现代西方行政学的理论渊源。尤其值得一提的是政治学，政治学是行政学的直接理论基础。除了理论基础之外，行政学的形成还得益于行政实践提供的有益经验。所以，相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，也是行政学形成的重要前提条件。
二、西方行政学的发展历程
（1）美国著名管理学家丹尼尔·A·雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代：①科学管理时代（19世纪末到20世纪初）; ②社会人时代（20世纪20年代开始）; ③当前时代（第二次世界大战以后）。
（2）我国台湾有的学者将行政学的发展划分为三大阶段：①传统理论时期（X理论时期，1900—1930年）;②行为科学时期（Y理论时期，1930—1960年）; ③系统理论时期（Z理论时期，1960年至目前）。
（3）我国学者夏书章教授在《行政管理学》中把西方行政学的发展历史概括为三个时期：①形成阶段——传统管理时期（19世纪末到20世纪20年代）; ②成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后）; ③科学化阶段——现代化管理时期（始于20世纪40年代）。
（4）美国学者杰伊·M·沙夫利兹和阿尔伯特·C·海德以及德怀特·沃尔多等人将西方行政学的发展分为以下六个主要阶段：
①西方行政学的提出与创立时期（1887—1918年）
19世纪末，资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要有一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生。
主要代表人物有：被誉为行政学创始人的威尔逊；对政治与行政的分离理论作了进一步发挥的古德诺；倡导科学管理运动的泰勒以及提出了一般（行政）管理理论的法约尔。
②西方行政学的正统时期（1919—1941年）
20世纪20年代至30年代是西方行政学发展的“正统时期”。这一发展阶段继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。其研究重点是官僚制度及其组织和管理问题，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
主要代表人物有：现代官僚制理论的奠基人韦伯；对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的怀特；对公共行政进行了综合研究的古利克；归纳和概括了行政组织管理原则的厄威克；创立了动态行政管理理论的福莱特。
③西方行政学的批评与转变时期（1941—1959年）
1929—1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了自由放任的经济政策，开始了对经济和社会的全面干预。正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，它的某些基本观点，甚至连这一学科本身，都受到了怀疑和批评。于是，西方行政学便进入了批评与转变时期。
主要代表人物有：建立系统行政组织学说的巴纳德；对正统行政学的行政原则进行了猛烈抨击并建立了完整的决策理论体系的西蒙；对行政学的历史发展和内容范围进行全面探讨的沃尔多；提出“帕金森定律”的帕金森；对X理论进行总结和批评并提出Y理论的麦格雷戈；建立渐进决策模式的林德布洛姆。
④西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代）
20世纪60年代，科学技术大发展极大地促进了管理的现代化，也为行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。这一时期，行政学研究在深度和广度上都得到了长足发展。
主要代表人物有：现代政策科学的创始人德罗尔；提出“彼得原理”的彼得；提出生态系统模型的里格斯。
⑤西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）
受政治学后行为主义思潮的影响，行政学研究更加注重政府行政的社会和政治意义。另一方面，由于具有方法论功能的理论学说在管理实践中得到广泛且成功的应用，也为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础。在这样一种历史背景下，西方行政学便进入了它的第五个发展阶段——挑战与创新时期。
主要代表人物有：对传统公共行政学理论进行了全面反思和批判的弗雷德里克森；提出权变领导模式的菲德勒；提出目标管理理论的德鲁克。
⑥西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代至今）
作为一门学科与专业，行政学的地位已经在争论和探索中得到了巩固。与促进行政实践和深化理论研究的需要相适应，20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是：a．对本学科历史发展进行回顾和反思；b.“企业家政府”理论的兴起；c．政策科学的繁荣；d．公共选择理论的深远影响；e．公众参与、政府间关系、行政文化和行政环境等方面的研究。
主要代表人物有：系统阐述政策分析的理论与方法的奎德；公共选择理论的创始人布坎南；倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义的奥斯本和盖布勒；提出新公共服务理论的罗伯特·登哈特；提出从多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政的戴维·H·罗森布鲁姆。
应当指出，行政管理思想同其他任何事物一样，处于不断地发展之中，而且这种发展具有交叉性、回复性的特点。“交叉性”，是指其中的某些主要代表人物是跨时代的，其行政思想是承前启后的。“回复性”，是指行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。科学管理思想、行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响就是有力的证明。