第6章 流动不彻底导致留守（1）

目前，我国农民从农村向城镇的流动主要实现了以下几个层面的变化：一是地域转变，即农民工从农村地区或中西部欠发达地区流向城镇或东部发达地区。二是职业转换，即农民工进城前在农村从事农业生产，进城后在第二、三产业务工，从事非农产业。三是经济地位的提高。由于农业生产的效益低和农业收入的增长缓慢等原因，迫使农民“离土又离乡”，到经济收入较高的非农产业就业，他们的收入相对农村而言有较大提高。四是劳动关系的改变。农民从事农业生产是自己雇佣自己，而在城镇务工是受人雇佣，与雇主之间形成一种雇佣与被雇佣的劳动关系。

事实上，真正意义上的农民流动不仅要包括地域转变、职业转换、经济地位的提高和劳动关系的改变，还应该包括身份转换和社会地位的提升，然而，当前我国农民工因为身份转换落后于职业的转换、社会地位变迁落后于经济地位的变迁、进入城市却难以融入城市，导致至今还是农民身份，在城镇属于社会底层亦或是城镇边缘人，没有真正市民化。国家统计局发布数据显示，2011年我国城镇化率达到51.27%，但按户籍人口计算的城镇化率仅达35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。近2亿生活在城镇里的农民工没有城镇户口，也享受不到城镇居民待遇，这样的城镇化实际上是一种“半城镇化”。显然，我国农民工的流动是不充分和不彻底的，也正是因为流动不彻底，或者说没有在城镇扎根，或者说难以市民化，许多农民工才没有能力举家迁移，无奈之下，只好让家人留守在农村。

那么，改革开放30多年了，农民工的流动生涯也已长久，为何还不能举家彻底迁移城镇却需要长期过着“人家分离”的流而不迁的生活呢？究其根源，笔者认为是制度性阻碍因素和非制度性阻碍因素共同作用的结果。

第一节 制度性阻碍因素

导致农民工流动不彻底的制度性阻碍因素，就是在二元经济结构中为了加快城市工业化进程和限制农村劳动力等生产要素在城乡之间的自由流动而建立起来的城乡分割、城乡有别的制度体系，它涉及政治、经济、文化、社会等各个方面，本节具体阐述户籍制度、教育制度、就业制度、社会保障制度、住房制度对农民工流动的影响。

一、户籍制度障碍

由来已久的具有中国特色的户籍制度抬高了农民工进城的门槛，成为农民工市民化的障碍，是大多数农民工不能举家迁徙和留守问题产生的根本原因。

（一）户籍制度的变革历程[1]

户籍制度，本来是国家有关机关依法搜集、确认、登记公民的身份、亲属关系及法定地址等人口基本信息的法律制度[2]，然而，我国的户籍制度因功能被异化而像一条难以逾越的鸿沟横亘在城乡之间，将城市和农村隔离开来。纵观历史，新中国成立以来，我国的户籍管理随着国家形势的变化而经历了宽松—限制—禁止—松动五个阶段：

一是1949—1955年的宽松期。在此期间，国家较重视人民的居住和迁移自由。这从诸多政策中的规定可以看出：1949年通过的起临时宪法作用的《共同纲领》规定了“公民有居住、迁移自由”；1951年国家首次在城市中进行户口登记，所颁布的《城市户口管理暂行条例》的第一条就指明颁布条理的目的是保障人民的“居住、迁移自由”；1954年颁布了新中国第一部《宪法》，其中明文规定中国公民“有居住和迁徙的自由”；一直到1956年的有关户口管理政策中都没有限制人口迁徙自由的条款。由于国家政策宽松，这六年是中国历史上户口迁移最多的时期，达7700万人次。

二是1956—1957年的限制期。从1956年开始，农村开展合作化运动，许多农民流入城市企业工作，但由于他们数量大并且不是按照国家计划统一招收的而被称为“盲流”。为了保证农业对城市工业的支持，为了确保城市市民的就业、防止众多农民进城给城市粮食等部门造成压力，国务院于1956年12月30日发布了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，指示中不仅规劝农民回村而且规定工厂、矿山、交通、建筑等部门不得私自招用农村劳动力。为进一步阻止农民进城，国务院还先后于1957年3月2日、1957年9月14日、1957年12月18日接连发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》、《关于防止农民盲目流入城市的通知》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》，措词越来越严厉，并且在第三个指示中特别强调公安机关要加强管理并将工矿企业的农民遣返原籍和严格控制粮食部门给农民供应粮食，等等。

三是1958—1978年的禁止期。鉴于国务院连续四次下发制止农民进城的指示及通知的效果不明显，1958年1月9日，对中国农民来说沉甸甸的《中华人民共和国户口登记条例》诞生了。该条例从法律上将中国公民分为“农业户口”和“非农业户口”，并规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续”。至此，中国公民的身份被二元化，户籍制度将农民彻底关闭在城门之外，身为“农业户口”的农民无法进城定居和工作，这种情形一直延续到1978年改革开放政策的落实。

四是1978年—2005年的逐步松动期。1978年以后，随着改革开放政策的实行，户籍制度不断受到冲击而逐步松动。例如：1980年以后，国家出台了“农转非”政策；1984年的中央一号文件——《关于1984年农村工作的通知》规定“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”；1984年10月国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，决定将申请到集镇落户的农民和家属统计为“非农业户口”并发给《自理口粮户口簿》，至此，中国农民获得了在县城以下集镇落户的权利；1992年邓小平同志的南巡掀起了兴办开发区的热潮，与此相伴而生的是公开“卖户口”的旋风，这股旋风使部分农民终于实现了进县城落户的愿望；后来，公安部门制止了户口买卖，但“蓝印户口”出现了；2000年国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》允许在小城镇有合法固定住所、有固定职业和生活来源的农民转为城镇户口；2001年，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，决定对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理，于是，许多地方在不同时间对户籍制度进行了不同程度的改革试验。比如2001年7月，浙江省宁波市颁布新的户籍管理制度，成为全国第一个全面开放城市户口的中等城市；2001年8月，石家庄市在全国省会城市中率先实行户籍制度改革。

五是2006年以后的改革探索期。鉴于越来越多的农民工在城镇长期就业而无法落户的问题，2006年3月，国务院出台了国发[2006]5号《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，其中的第二十六条规定“深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。具体落户条件，由各地根据城市规划和实际情况自行制定。改进农民工居住登记管理办法。”随后，全国多个城市迈开了户籍制度改革的步伐。不过各地都有各自的农民工城镇落户条件，例如：

从2006年12月起，湖北开始在全省实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口及其他各类户口类型，统称“湖北居民户口”。目前，全省共登记“湖北居民户口”1532.5万人，占全省总人口的25%。但原城乡人口福利待遇差别问题，没有得到实质解决。在推进“湖北居民户口”制度基础上，从2008年起，湖北省开始实施“迎接新市民工程”，规定除武汉中心城区外，在湖北的县（市）和地级市城区、建制镇以及武汉远城区有合法固定住所、相对稳定职业或合法生活来源的农民工，可获得城镇户口，享受与城镇居民相同的就业、社保以及子女义务教育等政策。申请加入武汉市远城区和其他地级市城区的户口，门槛有所提高，除了有合法固定住所、相对稳定职业或合法生活来源外，还必须属于投靠入户、投资落户、人才落户、奖励落户、购房落户条件的其中之一，或在城镇连续就业3年以上并与用人单位签订了2年以上的劳动合同、年收入高于当地最低工资标准。与此同时，要求退出土地。

2008年，山东省出台的优秀农民工落户政策为：“对获得‘山东省劳动模范’、‘山东省十佳农民工’称号的农民工，允许其本人及配偶、未成年子女在务工地落户，对获得‘山东省百名农民工之星’称号的农民工，按照自愿原则允许其本人在务工地落户。同时要求各地根据本地经济社会发展水平和综合承受能力，积极探索优秀农民工落户政策。”

2008年，石家庄市公安局发布农民工户口迁移新政策，规定具有市级以上劳动模范称号、在系统内连续3年被评为“年度先进工作者”、为石家庄经济建设做出突出贡献并得到市级以上政府表彰的或具有国家承认的高级技工、技师资格的优秀农民工不受“有无合法固定住所”的限制，允许本人及其配偶和未成年子女在该市落户。

2008年，江苏省出台的农民工城镇落户政策为：在江苏工作的进城务工劳动者，年龄在18—50周岁之间（对有特殊贡献或者突出事迹，产生较大社会影响的，年龄可适当放宽），签订劳动合同，缴纳社会保险费，遵守计划生育规定，已办理暂住证（或居住证）等基本条件并达到以下条件之一的，可以申请在就业地城镇落户，本省户籍的也可选择在户籍地城镇落户。①在就业地获得地级市以上党委、政府、农民工工作领导小组或流动人口工作领导小组的表彰、嘉奖或授予荣誉称号；②取得技师以上职业资格证书；③取得高级工职业资格证书，在就业地工作并连续缴纳社会保险费满2年；④带高新技术成果在我省创办企业或实施转化。

2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》（下称《意见》），计划从2010年到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。随《意见》下发的还有《广东农民工积分指导指标及分值表》，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。《意见》对农民工入户城镇后的住房保障、子女入学等配套制度改革做出明确规定，还对以土地承包经营权、宅基地使用权置换城镇户口办法作了初步探索。

目前，全国已有20多个省份要么宣布实现城乡统一登记的居民户口制度，要么推出优秀农民工落户政策，各试点地区在政策设计上，原则上都规定“具有稳定就业、稳定收入和稳定住所及一定工作年限和居住年限的农民工，可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”，但实际上由于大中城市的落户通常与购房、投资、人才引进挂钩，大多数普通农民工难以满足条件，只能望而却步，真正能成为新市民的只有农民工中的极少数成功者。而小城镇落户的门槛虽然不高，但并非农民工务工的主要目标地，对农民工的吸引力不大。尤其是有的地方规定获得城镇户口要放弃农村土地，让大多数农民工难以接受。

虽然总体而言，户籍制度改革在逐步推进，居民二元身份的界线在逐渐模糊，但由于户籍制度改革涉及就业、教育、医疗和社会保障等诸多方面，牵涉到多个利益集团之间的博弈和许多配套措施的落实，可谓牵一发而动全身，致使我国大中城市的户籍改革举步维艰，突破性的改革措施十分有限，没有打破基于身份的二元社会结构。30多年以来，经过“农转非”、“卖户口”、“蓝印户口”及相关户口制度改革，部分农民先后实现了进城落户的夙愿，但仍然有大量不符合城镇落户条件的农民无法改变身份，只能终身为农民。