第7章 导言 国企改革顶层设计60个看点解读(1)
（2015年9月14日）
9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，必将开启国有企业发展的新篇章。2012年党的十八大召开后，国资委就专门成立深化国有企业改革课题研究组和文件起草组，对国有企业改革问题进行了广泛深入的研究。2014年10月，国务院国有企业改革领导小组成立以来，多次召开领导小组会议和专题会议，听取各方意见建议，分析重点难点问题，研究改革举措，反复研究修改《指导意见》。这次终稿跟2013年年底的初稿，变动很大，每一个字眼上都有仔细琢磨。跟1999年的版本比，市场化程度显然高出了很多。改革方案有哪些特点和看点？如何使国企真正成为独立市场主体？如何以管资本为主加强国资监管？《指导意见》共分8章30条，有不少新提法，可谓看点纷呈。现在从中选出60题，答诸家记者提问。
从整体上看，《指导意见》第一部分是总纲，提出指导思想、基本原则与目标问题。第二、三、四、五部分回答国企改革的四大任务，是文件主体，第六、七、八部分是讲的保证与保障部分。可以称“一四三”工程，或者称为“一四三改革规划”。
我认为，文件对改革的核心问题——经营权与所有权的重视前所未有，指导意见里有十多处表述。整个国企改革30多年的主题就是政企分开，但一直到现在都没有分开。过去所说的“政企分开”，主要是解决企业“自主经营、自负盈亏”的问题，现在谈“政企分开”，应该更明确的是“所有权和经营权的分开”。讲政企分开，不如讲所有权和经营权的分开，讲“国企市营”。这样，能把范围缩小，焦距对准。
一、国企改革的行动指南
《指导意见》第一章是全文的总纲，也是国企改革系列文件的总纲。为什么要搞国企改革，必须恪守的原则，改革的总体目标，都浓缩在这一章内，可谓言简意赅。
这一部分回答了举什么旗，走什么路，坚持什么样经济制度，确定什么样目标的问题。
因为在发布这个被称为纲领的文件同时，还要发表数十个配套文件。这个顶层设计便成为名副其实的纲领性文件了。中国有句古话叫纲举目张，准确把握这一纲领性文件的精神实质和逻辑主线，有助于我们把握全局，找准进一步深化改革的落脚点与着力点。
搞好国企是国之大事、民之大事
《指导意见》看点1：国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。
解读：这是开门见山，一锤定音。强调国企“全民所有”的性质。本次国企改革顶层设计的目标还是很清楚的，就是要在坚持社会主义基本经济制度和市场经济方向的前提下来推进，是推进国家现代化、保障人民共同利益。这意味着国企改革是社会主义的性质。公有制性质，在以往的中央文件里已有表述，但是这里和“推进国家现代化、保障人民共同利益”的作用一并提出，具有新的含义。这跟习近平总书记这几个月来对国企改革的方向和要求的论述相吻合。在阶段性完成国家赶超战略，步入中等收入国家发展阶段的当下，与推进国家现代化是连在一起的。同样可以理解，搞好国企改革也是全体人民的事，是关系国家现代化的事，是关系共产党执政基础的事，是国之大事，民之大事。
国企市场化是“完善”，而不是推倒重来
《指导意见》看点2：总体上已经同市场经济相融合。
解读：这一判断很关键。国际国内有种力量，竭力否认我国是市场经济国家，甚至以私有化程度来衡量中国的市场经济程度。我们对这个问题是有自信的，可以称之为改革自信。36年来的改革开放，尤其是十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制、十五届四中全会确定国企改革的基本方向，十六大以后建立了国资监管新体制以来，国有经济改革发展所取得的伟大成绩，增强了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。针对国内外否认市场经济国家的力量，《指导意见》这个评价，明确地表明了党中央的立场和态度。下一步的国企改革，是在既有成绩基础上的全面深化，是社会主义性质的，是不断地“完善”，而不是推倒重来。
在《指导意见》中数次强调与市场经济融合。这个融合有三层意思，而国有企业与市场经济融合，是基础。与市场经济相融合，从社会制度范围来看，是社会主义与市场经济融合；从经济制度看，是公有制与市场经济融合；从体制上看，是国有企业与市场经济融合。
保持“双中高”压力大，国企任务艰巨
《指导意见》看点3：面向未来，国有企业面临日益激烈的国际竞争和转型升级的巨大挑战。在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国有企业肩负着重大历史使命和责任。
解读：国有企业的“重大历史使命与责任”，要注意“重大”“历史”的含义。对现实而言，也是对历史而言。这里点明现实意义与历史意义，也即是为什么要进行这场国企改革。国企改革面临的背景是三维空间，除了自身需要改革以外，还有国内、国际的双重压力，或者称为三重压力。国际竞争与国内转型升级的双重压力，中高速与中高端水平的“双中高”。“双重压力”，“双中高要求”是国内国际背景，显然，形势紧迫，发展面临众多难题和风险，过去支撑快速增长的条件已经发生变化。我国到了必须依靠国企改革红利释放活力、实现发展的阶段。
激发活力是改革出发点与落脚点
《指导意见》看点4：国有企业要真正成为独立的市场主体，破除体制机制弊端，激发企业活力。
解读：把国有企业打造成为独立的市场主体，目的是充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力，是深化国有企业改革的出发点和落脚点。我们改革的任务便是“破与立”，破除体制机制弊端，立起新的体制机制，问题是体制机制弊端是哪些，关键性的体制机制是什么，要弄清楚，就是政企分开，所有权与经营权没有分开，是体制机制的最大弊端。独立，是指企业的经营权的独立，而不受政府干预与牵制。
“三做四力”是一个新目标体系
《指导意见》看点5：做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。
解读：一个目标是企业做强、做优、做大，一个目标是提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。这个三“做”四“力”是两个层面的任务，一个是国有企业，一个是国有经济。把“三做四力”作为一个目标体系提出来是有积极意义的。“三做”是实的，属于生产力范畴的内容，“四力”也包括生产关系的变革。
而“四力”中，传统的活力、控制力与影响力的“三力”，已经讲了几十年了，现在又加上“抗风险能力”一条，是从市场经济发展过程的实际出发，显然，风险存在，而且常常决定企业生死存亡。
各种所有制相互融合是股份制企业追求的一种标准
《指导意见》看点6：积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
解读：交叉持股是经常讲的，相互融合出现在中央文件上，表明中央对融合的重视。各种所有制相互融合是一种状态，也是股份制企业追求的一种标准。相互融合，表示混合经济达到的程度与效果，实际上也是国有企业与市场融合的表现。国企在管理、技术、产品、人才、资金、资源等方面有优势，劣势是体制、机制相对落后，市场化程度不高；民企的优势是体制、机制天生市场化，但在管理、技术、产品、人才、资金、资源方面相对落后，两者恰好具有较强的互补性，能够优势互补，劣势对冲。什么叫融合？是优势的结合，是一种集成创新。
独立市场经营主体标准中加上“自担风险”
《指导意见》看点7：促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
解读：国有企业首先是企业，要遵循市场经济规律和企业发展规律，就必须脱离政府的束缚。“市场”一词在指导意见中出现35次，是贯穿全文的一条主线，核心是使企业成为独立的市场主体，这个主体里就是“经营”主体。过去是讲“四自”，现在加上“自担风险”一条，强调了风险在市场经济的特征。现实中，很多企业在闯市场中冒了很多风险，也吃不少亏，尤其是海外投资，至今仍然背着沉重的包袱。你既然闯市场了，自主经营，有风险也自己背着，不能指望政府为你承担这个包袱。
走出“一放就乱”的怪圈
《指导意见》看点8：增强活力是搞好国有企业的本质要求，加强监管是搞好国有企业的重要保障，要切实做到两者的有机统一。
解读：《指导意见》中第三条讲的五项基本原则，基本经济制度、社会主义市场经济方向与党的领导都是无数次强调的。令人感觉突出的是，把坚持增强活力与强化监管相结合作为单独一条列出来，是这个文件的特色所在。这次文件根本在于增强国企活力，强调监管，重点解决放开的保障问题。改革总是易于出现“一放即乱，一管就死”的状态。坚持增强活力和强化监管相结合，是一对矛盾，也是相互依存的关系。深化国企改革，必须把强化监督作为必要前提，绝不能在改革中造成国有资产流失，使国企改革成为少数人谋取暴利的机会。过去，我们的教训太多了，也太深了。
党的领导重在“两个政治”
《指导意见》看点9：坚持党对国有企业的领导。这是深化国有企业改革必须坚守的政治方向、政治原则。
解读：国有企业是全国人民的财产，党是人民事业的领导力量，党的领导是国企改革的政治保障，党的领导将决定改革的政治方向，也是国企改革的政治优势。这里强调两个政治，意味着党的领导主要是政治方面，而不是经营方面。有一种误解，把党的领导看成党企不分，其实，文件中是指向明确的。
尤其要尊重群众首创精神
《指导意见》看点10：要正确处理推进改革和坚持法治的关系，正确处理改革发展稳定关系，正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神的关系。
解读：三个正确处理，体现国企改革的辩证关系，尤其是群众的首创精神是改革的原动力，是中国改革的基本经验。上层的顶层设计与下层群众创造相一致时，国企改革必然取得胜利。相违背时，国企改革必然难以成功。要支持改革中大胆探索，包括试错的人，否则国企改革很难。
十三五国企改革规划
《指导意见》看点11：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。
解读：国企改革设计的时间是今后5年乃至更长一段时间，这个时间点与十八大提出的全面建成小康社会的时间节拍相吻合。也可以称之为十三五国企改革规划。三个五年的重合，意味着国企改革在十三五规划，与全面建成小康社会任务中的地位，更显其重要性。当然，这些问题的解决，绝不是五年能够解决的，这个规划起码应该管10年，甚至20年。1999年的五中全会文件发出已经16年了，很多问题也没有解决。我们还注意到，国企改革目标中，是从体制、全局、人才与企业四个维度说的，后面还有四项内容，都没有强调时间概念，只有2020年一个数字，可见改革的艰难，很难以量化。
二、分类改革是前提与基础
国企改革首先要解决的问题就是国有企业功能定位，这是新时期深化国有经济改革的逻辑出发点。文件将国企分为公益类与商业类两类，其中商业类包括主业处于充分竞争行业和领域的商业类和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类两种。在分类的基础上，本轮国企改革对混合所有制改革、国企绩效考核、国企薪酬改革等内容作出了分门别类的规范。
在界定了国企的功能和分类的基础上，就要进行国有经济结构的战略性调整。
对于界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入；对于界定为特定功能性企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用；对于界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，逐步退出部分国有资本，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。