第2章 主题研讨：经济发展与经济法（1）

论经济社会发展规划与规划法制建设

徐孟洲[1]

【内容提要】

经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中，为科学编制与实施规划，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式，明确政府规划行为的公定力，提高公众参与度，健全经济与社会发展规划法制，完善国家宏观调控体系。

【关键词】

·经济与社会发展规划

·发展规划政策

·发展规划法

·规划法制

我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》，每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》，各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位，对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而，从目前计划和规划的制定、实施状况看，其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此，推进规划体制改革，加快规划法制建设，创造有利于经济社会发展的良好法治环境，[2]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题，从经济法理论层面作些探讨。

一、经济社会发展规划的概念与性质分析

（一）计划、规划的词义分析

根据《现代汉语词典》的解释，计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤；作为动词是指做计划。[3]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释，规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划，如制订规划，十年规划；作为动词是指做规划。[4]计划和规划在英语或法语中是同一个词（plan或programme），是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志，就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划，这就是计划或规划。[5]有学者认为，规划既是对未来行动结果（目标）的预期，也是对实现其结果的行动的预先安排，还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[6]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别，但在使用时还是有所区别。例如，现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”，而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见，规划是对未来比较全面、长远的发展计划，是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解，笔者认为，规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的，有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。

（二）规划是人类社会管理与协调的需要

“凡事预则立，不预则废。”[7]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想，影响深远。人类进入现代经济社会，各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标，这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合，需要政府制订计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源，事先安排或分配到预设的时间和空间内，以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[8]“经济、社会发展有规划，这是社会主义的优越性之一。2009年11月，《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事，第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[9]

我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[10]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看，现行规划体系包括国家级、省（区、市）级、市县级规划。从对象和功能类别看，现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。[11]

编制和实施国民经济和社会发展五年规划，在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来，根据社会主义市场经济体制的要求，我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革，使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。

（三）国民经济与社会发展规划纲要的性质分析

国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件；有的学者认为：“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划》载体的《纲要》是法律性文件，具有法律约束力，但只是对政府具有约束力。”[12]还有的学者认为规划根本不是法律文件，没有法律约束力。也有专家认为，在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[13]

国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何？笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[14]（以下简称《规划纲要》）分析对象进行探讨。

第一，《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看，它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”，[15]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容，[16]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[17]但这种政策不是党的政策，而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草，经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后，就具有国家意志的属性，是国家的政策性文件，向社会公开发布。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同，但其已由党的政策转换为国家的政策了。

第二，《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出：“本规划经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。要举全国之力，集全民之智，实现未来五年宏伟发展蓝图。”[18]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务，明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。”[19]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施，明确了规划实施责任，提出了强化实施的具体方法。由此观之，《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。

第三，《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责，实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为，促进经济持续平稳较快发展，推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上，把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件，或者以其具有法律效力为依据，而把它单纯当作法律规范性文件，都是不全面的。笔者认为，《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，[20]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。

二、发展规划与发展规划法的关系

为了加强规划法制建设，在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上，还必须明确发展规划法概念，以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。

为避免规划的主观随意性，保持规划统一和稳定性，在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依，有章可循。目前，国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题，在《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）的基础上，于2010年草拟了《发展规划法》。[21]笔者在本文写作之前，一般称“规划法”，不用“发展规划法”的概念。[22]现在看来用“发展规划法”更有针对性，更为确切。笔者认为，发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统，体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上，是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容，保障其实现的法律形式，因此，发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。

（一）发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障

第一，发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性，由于参与的社会力量复杂，涉及政治、经济、社会各个方面，只有运用发展规划法的制度和程序作保障，才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视，有的随心所欲地调整和更改规划，有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算，甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏，规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明，没有发展规划工作的法制化，就没有科学真实的规划编制，从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[23]我国目前采用的是“三级三类”规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图，需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序，在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看，国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大，区域规划的审批主体是同级人民政府，专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中，鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性，更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。

第二，发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中，主体的多元化导致各方利益的多元化，若没有统一的具有强制力的法律规制，容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力，保证规划实施的严肃性、连贯性，保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定，相关职能部门应自觉遵照规划要求执行，非经法定程序，不得擅自改变规划提出的指标和任务，如出现需要调整的情形，也必须依法定变更程序和方式有序进行，防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序，发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之，运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道，将使规划实施得到国家强制力的保证。