第4章 海运行政法概述(3)

二、中华人民共和国的海运行政法

新中国成立以后，全部收回了主权，中央政府开始在各种海域行使行政管理职权，同时也颁布一系列的海事行政管理法律、法规等，逐步完善海运行政法的体系。

（一）船舶管理法与船员管理法

1.船舶管理法

根据不同时期的经济发展形式和周边环境要求，在船舶登记方面，我国的有关法律制度和法律规定也在不断变化。

原交通部于1960年9月6日发布《船舶登记章程》，共五章，28条。原交通部于1986年发布的《中华人民共和国海船登记规则》，共九章，44条，较《船舶登记章程》在总则中增加了一条关于在中国籍船舶上任职的船员应为中国公民的要求；增加了有关国籍证书及船舶航行权内容的单独一章，但未做实质性的改动；增加了关于船舶抵押、租赁登记内容的一章、船舶登记费用和公告费用收取标准的一章、有关罚则内容。《中华人民共和国船舶登记条例》由国务院于1994年6月2日颁布，1995年1月1日起施行，法规颁布层次由原来的部委级上升到国务院级，共十章，59条。较《船舶登记章程》和《中华人民共和国海船登记规则》最突出的变化有两个方面：一是将所有权和航行权分离，其证书一分为二，有关船舶国籍的规定有了实质性的内容；二是对境外出资的船舶提出了额度限制（外商出资额不得超过50%）。其中50%资本额的限制，配备船员的限制以及船舶不得具有双重国籍的规定，进一步体现了中国采用的是严格登记制度。此外，还制定了船舶检验、安全监督检查、进出港口检查等行政法规。

2.船员管理法

中华人民共和国成立后，港航监督部门对船员技术职务进行考核、发证，对船员身份证（海员证、船员适应证书、船员服务簿）的持有，船员的配备标准等进行监督管理。

1953年8月起，原交通部陆续颁发《中央人民政府交通部海上轮船船员检定暂行办法》、《出海小轮船船员检定考试暂行办法》和《内河轮船船员检定考试暂行办法》等法律文件。

1979年6月12日，原交通部正式发布《中华人民共和国轮船船员考试发证办法》，对远洋、近海、沿海、内河船舶的船员考试发证作了统一的规定。

1987年2月24日，原交通部又颁发了《中华人民共和国海船船员考试发证规则》。随着中国航运业的发展，船员人数达到了150多万。但我国船员业务素质很不适应航运大国的需要，已成为影响水上交通安全最主要的因素。根据交通部的统计，85%以上的水上交通事故是由船员操作不当等人为原因造成的。同时，船员的合法权益又得不到有效保护，有的船员受伤、患病得不到及时、有效的救治，在船员中介服务市场常常受到“黑中介”的盘剥。为了解决这些问题，2007年3月28日，国务院制定并公布了《中华人民共和国船员条例》，填补了我国船员立法的空白，对加强船员管理、提高船员素质、保障水上交通安全、维护船员的合法权益，具有十分重要的意义。其后又相继颁布了《中华人民共和国船员注册管理办法》（2008年7月1日起施行）、《中华人民共和国船员服务管理规定》（2008年10月1日起施行）。《中华人民共和国海员外派管理规定》（2011年7月1日起施行）。近期又根据2010年修正的《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（以下简称《STCW公约马尼拉修正案》），制定了《海船船员适任考试和发证规则》（2011年12月8日经第12次部务会议通过，2012年3月1日起施行）。为迎接《2006年劳工公约》的生效，目前正在起草《船员职业保障规定》，《海船船员值班规则》也正在酝酿修改。

（二）航运管理法

新中国成立以来，尤其是实行改革开放政策以来，国务院和原交通部已经颁布了一系列法律、行政法规和规章，其中涉及沿海运输管理方面的主要规定有：《水路运输管理条例》（国务院于1987年5月12日发布）、《水路运输管理条例实施细则》（原交通部于1987年9月22日发布，并于1998年和2009年两次修订）、《省际水路运输企业审批管理办法》（原交通部于1990年5月22日发布）、《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》（交通部[1995]交水发221号）、《国内水路集装箱货物运输规则》（交通部[1996]第16号令）、《水路运输服务业管理规定》（原交通部于1996年6月18日发布，并于1998年和2009年两次修订）、《水路货物滚装运输规则》（原交通部1997年第6号令）、《船舶无法交付货物处理试行办法》（原交通部[1988]交河字75号）、《关于沿海航线蜜蜂运输的几项规定》（原交通部[1982]交水运字729号）《国内船舶运输资质管理规定》（原交通部2001年第1号令）。为了加强国内水路货物运输的管理，原交通部于2001年1月1日起颁布实施了《中华人民共和国国内水路运输规则》，于2001年1月1日颁布实施了《国内水路货物运输规则》，于2001年7月4日颁布了《国内船舶管理业规定》，并于2009年修正。上述法规与规章的颁行，进一步完善了沿海水路运输管理的立法体系。同时，也有利于建立全国统一、公平竞争、规范有序的沿海运输市场，对我国沿海运输管理走向规范化、法制化起到了重要的作用。

1985年，为加强对我国从事国际海运船舶公司的管理，原交通部发布了《交通部对从事国际海运船舶公司的暂行管理办法》；为加强对班轮运输的管理，交通部于1992年《国际班轮运输管理规定》；为加强对国际集装箱运输的管理，明确有关各方的责任，适应国家对外贸易的需要，国务院于1990年12月5日制定了《中华人民共和国海上集装箱运输管理规定》；并在同年发布了《国际船舶代理管理规定》；为了规范国际货物运输代理行为，保障进出口货物收货人、发货人和国际货物运输代理企业的合法权益，促进对外贸易的发展，1995年6月6日经国务院批准，1995年6月29日对外贸易经济合作部令第5号发布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》。

2001年12月11日，就在中国正式加入世界贸易组织的同一天，中华人民共和国国务院发布第335号令，公布了《中华人民共和国国际海运条例》（以下简称《条例》），自2002年1月1日起施行。由于《条例》对原有的管理体制作了较大的修订，其一经颁布就引起了海运界的极大关注。同时，由于中美海运协定自1997年到期后，双方一直在谈判中，在此背景下，《条例》的颁布自然也引起了美国的高度重视。为了解决《条例》中存在的一些问题，2003年1月20日原交通部以部长令的形式公布了《中华人民共和国海运条例实施细则》，对《条例》进行了具体细化，自2003年3月1日起施行。

可以说，《条例》的出台，顺应了我国海运市场对行业法律规范化的实际需要，符合我国加入世贸组织后海运业改革开放的要求，对我国国际海运市场走向有序管理具有重要意义。

（三）港口法和航道法

1.港口法

在新中国成立前的1948年4月，就成立了辽东航务总局。“为航务及港务的管理，便利航运，促进货物交流并加强港区治安”于1950年7月26日由政务院财政经济委员会发布了《关于统一航务港务管理的指示》。依该指示规定，设立了航务及港务管理机构——中央人民政府交通部航务总局及各地港务局，并规定了港务局的职责为港口、航道建设与维护、船舶船员之管理、轮船业的管理、海事的处理等。1954年1月21日，政务院又公布了《中华人民共和国海港管理暂行条例》进一步明确了港务局的法律地位为政企合一的负有海港行政管理职责的行政机关和进行经济核算的企业单位。

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施，但在港口快速发展的同时，也出现了一些问题：第一，港口规划不科学、布局不合理，码头布点过密，腹地交叉、重叠，功能雷同，已有港口功能得不到充分发挥；第二，港口岸线使用不合理，深水浅用，优线劣用，岸线资源浪费很大；第三，港口结构不尽合理，适应大型船舶靠泊的集装箱码头和大宗散货码头仍显不足，现有能力已趋饱和，利用率达到或者超过100%，而一般散杂货码头则明显过剩，低水平重复建设现象较为严重；第四，有的港口经营人经营行为不规范，盲目竞争、无序竞争，竞相压价，削弱了企业的经营效益；第五，有的港口经营人安全生产意识薄弱，安全隐患较多；第六，一些港口总体规划区内的设施建设多头审批，有的建设了许多非港口设施，甚至是永久性设施，增加了规划实施的难度。

产生这些问题的一个重要原因是港口管理缺乏法律依据，港口经营缺乏必要的法律规范。因此，为了适应管理体制改革后新形势的需要，保证对港口依法实施管理，维护港口经营的良好秩序，促进港口健康发展，增强国际竞争能力，更好地为国民经济和社会发展服务，制定港口法是必要的。在对《港口法》进行了充分论证的基础上，历经十年的起草工作后，《港口法》终于在2003年6月28日上午召开的第10届全国人民代表大会常务委员会第3次会议上获得通过。时任国家主席胡锦涛签署第五号国家主席令予以颁布，并于2004年1月1日起正式实施。为规范港口经营行为，维护港口经营秩序，2003年12月26日经第18次部务会议通过了《港口经营管理规定》，于2004年6月1日起施行。

2005年3月21日经第6次部务会议通过了《港口工程竣工验收办法》，并于2005年6月1日起施行。为加强港口建设管理，规范港口建设市场秩序，保证港口工程质量，2007年1月25日经第2次部务会议通过了《港口建设管理规定》，于2007年6月1日起施行。为规范港口规划工作，科学利用、有效保护港口资源，促进港口健康、持续发展，制定了《港口规划管理规定》，于2008年2月1日起施行。

2.航道法

航道是航运发展的基础条件，相当于陆地上的公路与铁路，加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用，于1987年8月22日由国务院发布了《中华人民共和国航道管理条例》（简称《航道管理条例》），原交通部于1991年8月29日发布了《中华人民共和国航道管理条例实施细则》，在《航道管理条例》的基础上，对航道保护作出更加明确、具体的规定。2008年对《航道管理条例》进行了修订，《航道管理条例》包括总则、航道的规划和建设、航道保护、航道养护经费、罚则和附则，共六章，32条。2009年6月23日根据《交通运输部关于修改〈中华人民共和国航道管理条例实施细则〉的决定》，对《中华人民共和国航道管理条例实施细则》进行修订。

航标是重要的航道设施，对于船舶的安全、经济航行具有重要作用。为了加强对航标的管理和保护，保证航标处于良好的使用状态，保障船舶航行安全，国务院于1995年以第187号国务院令颁布了《航标条例》，共25条，对航标管理机关和管理模式，航标管理和保护的原则，航标维护的方法，危害航标或影响航标效能等违法行为的查处等进行了规定。

原交通部根据《航标条例》等有关法规的规定，制定了《内河航标管理办法》，自1996年8月1日起实施，其适用范围是江河、湖泊、水库、运河等内河通航水域的航标管理。

2002年8月1日起施行的《内河交通安全管理条例》也包含了部分航道管理保护的内容，这部分内容主要集中在第六章“通航保障”部分。

为加强航道工程建设管理，规范航道工程竣工验收工作，保证工程质量，制定了《航道工程竣工验收管理办法》，并于2008年3月1日起施行。

注释

[1]张文显：《法理学》，第3版，北京，高等教育出版社，2007，第126页。

[2]尹章华、凌凤仪编著：《海事行政法概要》，台北，文笙书局，1998，第16页。

[3]成思危：《管理是生产力构成的软件》，http：//www.globrand.com/2009/113314.shtml。