第14章 海上行政执法主体(1)

第一节主要航运国家（地区）的海上行政执法主体

随着科技的发展及人类利用海洋活动的日益增多，海洋产业部门也相应增加，形成了诸多的产业部门。与产业部门的增加相适应，各国的海洋管理也在不断加强。国家实施海洋管理必须设置相应的管理机构，形成一定形式的海洋管理体制。各国海洋资源状况及政治体制等方面的差异，使得其海洋管理体制不完全相同。世界上一些海洋强国的海洋行政管理体制，是其多年实践经验的积累，可供我们参考借鉴。总体上讲，1982年《联合国海洋法公约》正式生效后，各国管辖海域范围扩大，权益内容有所增加。为了维护自己的海洋权益，各国纷纷加强海上执法力量建设，强化海洋行政执法管理，提高执法效能。海上执法是现代海洋管理的一个重要方式和手段，也是海洋管理能力的一项重要体现。由于各国国情不同，历史不同，地理位置不同，海上执法力量的体制、职能、隶属关系等也各不相同。

一、美国海上行政执法主体

（一）美国海岸警备队概况

美国海上行政执法主体是海岸警备队（United States Coast Guard），是一支具备执行多种任务能力的海上武装执法力量。它参与海事法制定和修改工作，进行海员援助以及海上搜索和救援活动等职责。其使命是保护公众、环境、美国的经济利益和任何海区，包括国际水域、美国海岸、港口和内河航道的安全利益。

其在国土安全、执法、搜索和救援、海洋环境污染反应以及河流维护、国际海岸和近海助航方面发挥着广泛和重要的作用，号称是美国最古老的连续航行服务队。截至2006年，美国海岸警备队拥有各类人员123000人，其中现役人员40000人，文职人员6200人，后备役人员9600人，辅助人员34200人。[1]

美国海岸警备队的格言是Paratus，意思是“时刻准备着”。美国海岸警备队起源于海上缉私队（Revenue Cutter Service），成立于1790年8月4日，隶属财政部领导。1915年美国国会通过“海岸警备队成立”法案，正式成立了美国海岸警备队，并合并了海上缉私队和救生服务部，1939年将灯塔服务部（USLS）并入海岸警备队。海岸警备队的法律依据是美国法典的第14标题，其规定：“美国海岸警备队从1915年1月28日成立起，在任何时候都为军事服务，都是美国的军种之一。”在宣战或总统发出命令时，美国海岸警备队是在海军部的指挥下行动。美国海岸警备队在1967年转到美国交通运输部下管辖，在2003年2月25日，它又转隶属于美国国土安全部之下（美国“9·11事件”后，作为突发事件的应急措施之一）。[2]海运行政法美国的海岸警备队被称为第五军种，列为陆军、海军、空军、海上陆战队之后，是一种文武合一的部队，平时是管制渔船、处理海上安全事项、查禁走私、防治污染的海上执法主体，战时则协助其他军种参加战争。因此，具有海上警察及海上国防的双重职能。美国海岸警备队的现役军人和预备役兵都统一服从美国军事法典，并且和其他四个军种一样可以得到相同级别的工资报酬和津贴。

（二）美国海岸警备队的组织机构

美国海岸警备队的总部设在华盛顿，下设太平洋和大西洋两个司令部，分别设在旧金山和纽约。大西洋方面下设6个管区司令部，太平洋方面下设4个管区司令部。各管区司令部一般都设有执行部、海上安全部、小艇安全部、人事部、后备役管理部、后勤部等。最高指挥官称为司令或副司令，下有参谋长与太平洋与大西洋两地区司令官，采取的是海军编制。其组织机构如下：

（1）司令（Commandant）

（2）副司令（Vice Commandant）

（3）参谋长（Chief of Staff）

（4）人力资源部（Human Resources）

（5）情报和刑事调查部（Intelligence and Criminal Investigations）

（6）军事行动部（Operations）

（7）工程和后勤部（Engineering and Logistics）

（8）计划和政策部（Plans and Policy）

（9）命令、控制、通讯、计算机和信息技术部（Command，Control，Communications，Computers）

（10）资源部（Resources）

（11）采集部（Acquisition）

（12）大西洋地区海军司令（Atlantic Area Commander）

（13）太平洋地区海军司令（Pacific Area Commander ）

（14）地区管辖部（Districts）

（15）任务执行部（Mission Execution ）

（16）维修和后勤部（Maintenance and Logistics）

（17）任务支持部（Mission Support ）

（三）主要职责

美国海岸警备队为国家提供特殊的服务，它融汇了特殊的军事和民警执法能力以及人道主义精神。自“9·11事件”后，美国海岸警备队的主要任务有四项：海上保安救生（海事安全）、海上执法（海上交通管理）、海洋环境保护（自然资源的保护）和保卫国家安全（国土安全）。[3]

其职责可概述为下列14项。

（1）颁发航行证照。对船舶设施进行注册登记，监督检查船舶和检验船舶与设施的技术状况，签发船舶国籍证书和技术证书，审批船舶建造计划。进行船员考试，颁发船员职务证书，审查船员资格。

（2）海洋环境保护。执行多种联邦防污染管理法规，对海洋环境进行监测、监视，发现溢油事故后组织监督商业性清除和事故调查，必要时调动有关力量，承担清除工作。

（3）执行各种海事法规和条约。负责执行美国及其属地可航水域和公海方面的所有法规。这些法规分为两类：第一类是海岸警备队单独负责的海上法律法规，包括关税、走私、贩毒、移民、中立、鱼类和猎物的保护、环境保护等法规。第二类是联邦政府其他机构主管的、海岸警备队负责执行的法规，主要任务是巡逻、探测、监视、逮捕，然后送交有关主管部门处理。

（4）助航系统管理。统一管理航标、灯塔和电子导航设施。发布航行警告、实施水上交通管理。

（5）港口的安全和保卫。在港内进行巡逻，对进港船舶进行管制，防止在港口和水道违章处置货物，防止出现间谍活动和搜集情报等危害国家安全的行为，减少发生火灾和爆炸事件，减少船舶碰撞和搁浅事故，协助船舶经济、安全地通过港口，在港口内加强对船舶装卸货物的保卫等。

（6）负责搜寻和救助。以其所拥有的船队、飞机及通讯设备，组织、指挥和实施海难救助工作，防台和破冰工作。

（7）海洋科学活动。提供海洋科学成果，保证海岸警备队计划的实施以支援美国经济、科学、国防和社会的需要。其主要内容有国际冰情巡查、提供海洋科学服务，以及与政府其他部门和科研机构合作并提供援助。

（8）军事行动和军备。参加军事训练，参与其他兵种的演习，使海岸警备队成为一支有效的、准备就绪的武装力量，在平时、战时和国家紧急时刻能立即投入执行指定任务，包括在战时执行海军特种部队任务，在国家受灾和国家紧急时刻作出反应，还能有效地执行和平时期的任务。

（9）无线电导航。提供连续的、准确的和全天候的定位能力，促使船舶和飞机能安全而迅速地从海上和空中通过。

（10）海上执法。保护美国海岸边界线，防止一切外来入侵：①防止非法药物、毒品的流入，防止非法偷渡和取缔走私；②防止非法捕鱼；③打击海域内的违法活动；④保护200海里渔区。

（11）海事安全。防止与海上运输、捕鱼和游船活动有关的死亡、受伤和财产损失。

（12）保护自然资源。防止与海上运输、捕鱼和游船活动有关的环境破坏和海洋自然资源的退化。

（13）海上流动性助航。促进海上贸易、清除障碍物，使来往商、客、渔船顺利通过，同时最大限度地保护海上娱乐通道。

（14）保卫国家安全。作为美国的军种之一，要保卫国家安全。利用海岸警备队独特的军事性能力，促进地区稳定以保证国家安全战略的实施。[4]

二、加拿大的海上行政执法主体

加拿大的海洋执法由两个机构完成，一个是加拿大海岸警备队，另一个是渔政执法机构。

（一）加拿大海岸警备队

1.加拿大海岸警备队概况

加拿大海岸警备队（Canadian Coast Guard）最早成立于1867年，当时称为加拿大巡防船队。1962年扩展为海岸警备队，根据需要为加拿大水域的船员提供服务，总部设在首都渥太华，隶属于交通运输部。海岸警备队将海域划分为5个管区，并在各管区设指挥部。它有三项主要职能：（1）提供专业的搜索和救援服务；（2）维护北极主权；（3）对技术进步作出反应和提高船舶交通效率。

在18世纪期间，经过几次沉船事件后，在加拿大东海岸开始出现第一艘救生艇和一些灯塔站，而在此之前，加拿大海上是没有正式的海上安全设施的。19世纪时，巡逻艇首次出现在大湖地区，能够对紧急的保护需要、渔业管理和航运船只作出反应。加拿大联邦政府在1867年的联邦会议上，提出建立海洋基础设施的要求，包括助航系统、救生站、运河和水道、规范组织机构和执法船只、支持岸上基础设施。1868年，加拿大海洋渔业部应运而生，该部负责以上基础设施的建设。1930年，海洋渔业部又分为两个独立的部门，直到1936年，负责海洋交通运输的职责由海洋渔业部转给了交通运输部。目前，交通运输部管理着一支拥有241艘船只的舰队，成为加拿大海岸警备队的基础，这支舰队当时助航和破冰的用途就成了现在加拿大海岸警备队的主要任务。

1941年到1961年之间，许多组织和社团都纷纷要求建立一个国家海岸警备队，就这样，加拿大海岸警备队于1962年1月26日正式成立。1962年之后，加拿大海岸警备队的五个管区到现在仍然发挥着作用，它们在海岸警备队成立之后不久设立，这些地区包括：北极圈和北极地区、近海地区、纽芬兰和拉布拉多、太平洋、魁北克省现有工作人员7000多人。[5]

加拿大联邦政府对海岸警备队作了两次调整：（1）1995年，加拿大海岸警备队与加拿大海洋渔业部合并；（2）2005年，加拿大海岸警备队成为海洋渔业部的一个特别经营局，这次改组使海岸警备队把工作重点放在提供服务上。

现今，加拿大海岸警备队在海上安全、保护环境和促进海上贸易方面继续发挥着重要的作用。此外，它在海上执法和维护北极主权方面也发挥了重要的支持作用。加拿大海岸警备队还有其独立的学院，其学院成立于1965年，坐落在新斯科舍省的悉尼市，学院为海岸警备队培训男女队员。

2.组织机构

加拿大海岸警备队的管理和组织机构都是非军事性的。加拿大海岸警备队的最高长官称为委员会主任，其他官员称为委员。加拿大海岸警备队包括以下职能性部门：舰队部、海事服务部、综合技术服务部、国家级工程项目部。

加拿大海岸警备队拥有五个管区，分别是：北极圈和北极地区、近海地区、纽芬兰和拉布拉多、太平洋、魁北克省。

3.主要职责

加拿大海岸警备队的主要职责如下：[6]

（1）测量、维护航道，并进行护航；

（2）海难救助；

（3）维护海底电缆；

（4）进行气象观测和环境调查；

（5）监督海洋环境和冰情；

（6）船舶安全监督检查和进行船员考试、发证；

（7）助航，加拿大海岸警备队的助航计划是在加拿大水域提供一个有效的传统组合助航设备和电子助航设备以支持：（a）航行船舶的交通安全和快速通过；（b）支持保护海洋环境；（c）支持海上贸易的进步和海洋的发展；

（8）航道管理，计划开展的活动包括：（a）帮助确保安全、高效和对环境负责的设计及维修和确保航道和海上设施的使用；（b）向用户提供航道的安全信息（如：通道底部的条件和水位预报）；（c）在有关安大略湖到圣劳伦斯河系统控制水位和流量的国际联合委员会会议上代表商业航运的利益参与活动；

（9）破冰，加拿大海岸警备队与加拿大环境部的破冰服务相结合，帮助海上交通安全和船舶迅速通过、清除加拿大水域附近的冰层；

（10）海事通讯和交通服务，加拿大海岸警备队的海事通讯和交通服务是通过海事通讯和交通服务中心向海运界和公众提供服务，其职责包括：（a）发现遇险情况，确保提供及时援助；（b）检查船只，以防止不安全的船只进入加拿大水域；（c）广播安全信息；（d）管理船舶交通；（e）在成本回收的基础上，协调船舶和陆地客户之间的通讯；（f）管理海洋综合信息系统；

（11）搜索和救援，加拿大的海岸警备队的搜索和救援项目涉及搜索并向正处在或被认为处在危险中的公众、船舶或其他飞行器提供援助；