第6章 城市经营的理论创新

在我国城市建设快速发展的今天，谁也没有料到科学发展观会产生如此广阔而深刻的影响，多年以来一直处在“是是非非”中的城市经营也走过了幼年时期，进入了一个崭新的时代。特别是在中央实施严格的宏观调控政策之后，被推到风口浪尖上的城市经营思维在万般无奈之下被迫作出艰难的调整。面向未来，我国的城市建设面临着第二次创业、第二次跨越的新任务。如果没有理论上的创新，就不会有实践上的突破，老思维、老办法很难打开工作局面。哪个城市能够从理论上、从理念上与时俱进，领先一步，哪个城市就会实现突破，率先发展，成为引领区域乃至全国城市建设的“一面旗帜”。

简要回顾以往城市经营的实践

“十五”和“十一五”时期，江西的城市建设在经营城市概念的推动下获得了重大发展。按道理讲，城市经营是一个全方位的概念，既包括有形资产的经营，也包括无形资产的经营。但是，江西的城市经营基本上局限于土地经营。其他有形资产和无形资产的经营不能说没有，至少声音微弱、动作很小，没有发挥多大的作用。对于历史问题，我们在这里不作更多评价，只简要回顾和反思土地经营的做法，并沿着经营的脉络探索进一步发展的方向和前途。

江西的城市化是从2001年撤地设市开始起步的，主要标志是省委召开的著名“井冈山会议”。这次会议的最大特点就是解放思想，会上决定在全省范围内推行比较宽松的用地政策。从此，江西的城市化便快速起步，算是赶上了国家宽松土地政策的最后一趟班车。紧接着，江西省许多城市组织了大批的人员到沿海发达城市参观考察，学习他们经营城市的做法。首先从最简单的办法学起，那就是“以地换项目”的做法，这也非常适合江西的城市情况。其实，“以地换项目”非常简单，就是以地换路、换桥、换广场等等。概括地讲，就是本该政府投资建设的城市基础设施和市政公用设施，但政府没有钱，怎么办，于是就在路、桥、广场的旁边划出一块地来，项目由开发商建设，土地就归开发商所有，投资商可以搞房地产开发，也可以搞大市场建设。大家对这种方式很熟悉，许多城市的基本道路框架就是通过这种途径建设起来的。

这种简单的“以地换项目”方式一直坚持到2003年上半年，历时两年半的时间，遇到了中央严格的宏观调控政策，特别是全国规模的土地市场秩序治理整顿。国家严厉的检查整顿专项行动让我们发现，过去可以做的事情现在不能做了，过去的方法和手段不能再使用了，经营性用地再也不能以协议的形式出让，必须实行公开招标、拍卖和挂牌，“以地换项目”的做法遇到了政策上的致命性障碍。在这种情况下，城市经营又探索出了用土地抵押和期价融资的办法，就是每个城建项目都要具体落实一块土地，由政府成立的项目部物色开发商，通过市场运作来建设项目。一般是在项目主体工程框架基本完成的时候，这块用于市场运作的土地就要被推出挂牌，土地出让收入用来偿还工程欠款。在这种艰难的情况下，城市政府继续探索着城市建设的道路。

同时，在严峻的宏观形势下，也“逼”出了一些城市经营中值得称道的副产品。以江西省上饶市为例，经营城市主要做了三项工作：一是对城市规划工作更加重视。许多重要的专项规划和城市的基本规划体系都是在这一时期完成的。特别是2005年下半年以来，更进一步提出了“规划就是品牌、规划就是财富、规划就是竞争力”的理念，把规划摆到了一个更高的位置。二是加强城市规划和土地的协作关系。在经营城市理念指导下，规划局和国土局成为政府策划资源、运作资本、创造财富的两个重要部门。没有规划，土地就只能是资源，而变不成资本；没有土地，所有的规划都是空的，都带不来任何的创业热情。两个部门配合密切，就会减少政府财富“漏斗”。回顾过去土地经营的实践，许多财富流失都是由于割裂了规划与土地关系造成的。三是正式确立了上饶“中心城区”的概念。从2005年开始，市委、市政府果断地将上饶县的土地出让权和规划审批权上收市里，树立了“中心城区”拼盘并轨“一盘棋”的指导思想，形成了“规划一张纸、土地一个库”的基本格局。这虽然有违现行的土地、规划体制和制度，也为相当一部分人不理解，但非常具有前瞻性和战略性，是值得称道的大手笔。

如何正确评价以往的城市经营

以今天的眼光来分析，“以地换项目”的土地经营方式使政府非常吃亏。比如一条路的建设需要资金2000万，由投资商出资建设，周边给投资商划拨300亩地，从当时的情况看，这块地并不值钱，也许只能卖1000万，但是这条路建成之后，这块地马上升值到7000万。这前后一算账，政府吃了个大亏！原因出在哪里？主要是因为对土地的现价和期价理解不深，没有正确处理好土地现价和期价的关系，对土地的现价和期价没有测算到位造成的。

客观地讲，土地抵押和期价融资的办法也存在很大的局限性。它首先产生了严重的土地分散经营和粗放经营的问题，不利于政府有效整合土地资源，使政府垄断土地一级市场在相当程度上流于形式。同时，土地挂牌时间一般选择在工程主体框架基本完成的时候，而这个时期的土地还没有完全变成“熟地”，不可能卖出最好价格。比如建一座桥需要5000万，政府拿不出钱，就在旁边划出200亩地交给项目部运作。工程主体框架快完成的时候，这块土地挂牌，每亩卖25万，正好是5000万。桥建成之后，再过半年，这块地完全变成了熟地，重新进行评估，每亩可以卖到35万。前后也就是半年多的时间，土地价格每亩上涨10万元，对于政府来说同样也是一个很大的损失。

把以上两种土地经营方式相比较，土地抵押和期价融资虽然比“以地换项目”的做法前进了一步，但还是没有从根本上摆脱“以地换项目”做法的影响，土地与项目简单对应、如影随形的问题继续存在；政府财富流失的程度虽然有所减轻，但政府财富流失的问题仍然程度不同地存在。两种经营方式，都属于土地经营的初级阶段，代表了人们当时对土地经营的认识水平和运作水平。

今天用发展的观点，客观、公正地评价江西省城市化初期“以地换项目”和土地期价融资做法的功过、得失，有利于我们与时俱进，实现理论创新，推动我省城市建设第二次创业和第二次跨越。我们认为，“以地换项目”和期价融资的做法，在迅速拉开城市框架、快速推动城市化进程中是立了大功的，它使我们发现了城市土地巨大的潜在价值，让人们开阔了眼界、提高了认识，并且极大地改变了江西城市建设的落后面貌，使全省经济步入了城乡统筹、协调发展的新时期。这种贡献是历史性的贡献，无论什么时候都不能磨灭！但站在继往开来的角度来看，毕竟这是城市经营的初级阶段和初级形式，人们对土地的价值发现和潜力挖掘还认识不够，对土地现价与期价的关系处理还不到位，更缺乏一整套科学的测算方式和测算指标，致使城市土地的许多价值和效益不成比例地流入了开发商的腰包。

从现实判断来看，上饶，乃至江西省的城市发展水平、发展阶段都是差不多的，都面临着一个城市二次创业、二次跨越的新形势和新任务。如果没有理论上的突破，继续沿着老思维、老办法的套路走下去，是很难打开工作局面的。

指导新阶段城市经营的理论价值体系

城市竞争日趋激烈的新形势，让每一位城市建设工作者感到有压力，同时也呼唤着先进的理论价值体系为城市建设实践提供科学指导。我们认为，在所有的城市都面临二次创业的紧要关头，哪个城市率先拥有科学先进的理论价值体系作指导，哪个城市的经济和建设就会领先一步，成为引领全省城市化的“排头兵”。

在城市经营方面，为了开创城市建设的新时代，我们提出“三新”思维。

一是新思想。有人说搞城市建设没有新思想可言，或者是根本不需要什么新思想，这是不对的。历史经验告诉我们，许多事情有了新思想，才会树立起新旗帜，才可能出现新局面；一个人有了新思想，才会变得更加明白、聪明、富有智慧，在工作中才不会做糊涂事、做傻事。没有新思想的领导绝对不能算是一位清醒的领导，更不会是一个拥有大智慧的领导。以上饶市为例，2006年在对城市建设所处历史阶段作出科学的基本判断前提下提出：“上饶的城市建设已经进入到一个继续夯实基础与全面提高质量品位并重的新时期，要把做大城市与做美城市结合起来，使城市建设逐步由拉框架、建骨架为主转向全面做强城市；要把改造老城区与建设新城区结合起来，同步提升老城区生活质量和新城区人气。”这不是几句简单的漂亮话，也不是几张美丽的标签，而是比较健康、协调、科学和逐步增强城市核心竞争力的指导思想，也是在总结国内外城市建设成功经验和失败教训基础上提出来的，包括中心城区所有城市建设在内的项目安排都要紧紧围绕这条红线展开。对城市建设的定位准确，对城建项目的安排得当，就会收到事半功倍的效果；否则，就会办傻事、走弯路、劳民伤财。如果一味地追求城市的“大”，就会走上“摊大饼”的老路，最后搞得城市不像城市、乡村不像乡村，不知道是“农村的城市化”，还是“城市的农村化”。

二是新理念。没有新思想，就没有新理念，对于城市建设和城市经营来讲也是如此。有了新思想之后，还需要具有新理念。没有新理念，天赋再好的领导遇到难题时也可能打不开心结，就会干着急没有办法，更打不开工作局面。只有理念新，才会思路宽、办法多。2006年江西上饶市在城市建设工作方案中提出：“要把资源节约、生态环保和可持续发展的理念始终贯穿于城市建设的全过程，确保从品位上、格调上不落后。”也许经济发展暂时落后，在短时间内赶不上发达地区的城市，但理念不能落后、格调不能低俗，不能做出贻害子孙的事情，不能给历史留下不可弥补的遗憾。在上饶市城区有着很好的潜在资源和生态禀赋，要在开发建设中保护，在保护中开发建设，既让老城焕发青春，又让新城不忘历史。我们理解，没有新理念就不会有新思路，在贯彻执行中央宏观指导思想的过程中，就既找不到结合点，也找不到落脚点。比如，在近几年的土地经营中，虽然建立了土地收储制度和招拍挂出让制度，也天天讲要垄断土地的一级市场，但实际上远远没有做到。原因在哪里？主要是因为政府没有实现或者没有充分实现城市土地的一级开发，没有组织或者没有认真组织“三通一平”“七通一平”的“毛地”开发，就提前进入了土地的二级开发环节，土地一级开发的效益就自然流失到土地的二级开发领域。因此，政府要真正垄断土地的一级市场，要在土地经营中聚集更多的社会财富，首先必须垄断、控制和组织好土地的一级开发活动，该政府做的事情决不能推向社会。

三是新知识。有了城市经营新知识，才能把城市建设新思想、新理念贯彻下去、落实到位。因此，要站在时代前沿，站在城市竞争和特色塑造的角度，认真学习一流的城市经营知识。在城市经营中，“知识也是财富”。比如，在打造“半小时小城市群”战略中，就要面向未来、面向现代化、面向区域竞争，运用最先进的城市经营知识，做好《上饶“半小时”小城市群重大公共基础设施布局规划》。规划的成功是最大的成功，规划的失败是最大的失败；一流的规划能创造出一流的财富，一个三流或者不入流的规划，则无论多少的财富都会流失掉。再说城市土地的一级开发不是简单的土地收购储备，而是包括城市建设基础设施在内的城市框架的“一步到位”。它的内涵非常丰富，具体包括征地补偿、拆迁安置、土地平整、制定土地用途及规划设计、地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设等。如何把城市土地的一级开发具体组织、操作到位，就需要学习土地经营新知识。政府与大企业、大财团要搞政企战略性合作，而非简单的承担施工任务。政企战略合作是一种稳妥的体制性融资道路，开发资金全部由企业筹措，政府以土地资源入股，在城市总体规划、土地利用总体规划和片区控制性规划指导下，以股份制的形式合作开发，并在着眼五年或者更长时间规划的基础上科学制定年度土地出让计划。这种体制创新的土地一级开发，虽然投资数量巨大，但政府以土地资源入股，采取股份制开发，政府没有还款压力和负担，对于政府来说最为安全、稳妥，而且随着土地的逐年出让，政府还会不断地有收入。这种办法在全国虽然还没有先例，但逻辑推理表明，非常适合欠发达地区的城市片区土地一级开发。可以断言，江西省的哪个城市率先采取体制创新的城市土地一级开发，哪个城市就会掀起新一轮的城市创业热潮，整个城市建设就会再上一个台阶，在全省树立起一面旗帜。

在城市经营中，新思想、新理念、新知识要“三位一体”，形成一个完整、科学的理论价值体系，要与时俱进，不断推陈出新。新时期的城市经营要建立一套科学的新思维体系，并建立一支拥有城市经营新思维的干部队伍。