第11章 教育法(1)

第一节 教育法的一般原理

一、教育法的概念

教育法作为法的一种形式，主要涉及教育法律关系主体的权利和义务问题。教育法律调整的核心是教育法律关系。这里，教育活动主要是指正规的教育。国家主要是运用教育法律对正规的教育进行规范：规范教育主体的教育活动和由此所引起的各种教育关系。

在教育高度制度化的今天，教育法律不涉及非组织的教育活动。教育法涉及的教育主体主要包括政府及其教育行政部门与学校、教师、学生、家长、社区、外国教育机构，等等。教育主体及其活动的多样性、教育关系的复杂性、教育活动及其关系的层次性决定了在一般意义上使用教育法的概念必然是广义的。广义的教育法是指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范体系及其所形成的教育法律关系和教育法律秩序的总和。广义的教育法的制定主体是多元化的，不仅有最高立法机关，有地方立法机关，还有政府部门。教育法是教育规律的反映和一个国家绝大多数人民或公民共同意志和教育利益的体现，其目的是保障教育活动的有效性、有序性和正义性。

具体来看，教育法的属性可以通过以下几个方面界定：教育法是调整和规范教育活动和教育关系的规则；教育法是国家制定或认可的教育活动规范；教育法是国家强制力保证实施的规则；教育法是国家绝大多数公民意志在教育方面的体现；教育法是教育规律的法律体现。

二、教育法的特点

教育法作为规范教育活动的社会规范，是以下几个方面的统一：实质上的国家意志性、强制性、规范性、普遍性的统一；对象上的确定性与广泛性的统一；形式上的分散性与集中性的统一；内容上的稳定性与灵活性的统一。

三、教育法的功能

教育法功能包括规范功能、标准功能、预示功能和强制功能。对于教育活动和教育实践，教育法起到了指引、评价、教育和保障的作用。

四、教育法律原则

（1）促进人的全面发展的原则；

（2）尊重和保障受教育权的原则；

（3）教育优先发展的原则；

（4）维护受教育者健康成长的原则。

五、教育法的层级及效力

按照制定教育法的国家机关的层次，教育法从高到低可分为以下六个层次：

第一层次：全国人民代表大会制定的宪法中的关于教育的法律规范；

第二层次：全国人民代表大会制定的教育基本法；

第三层次：全国人民代表大会常务委员会制定的教育单行法；

第四层次：国务院制定的教育行政法规；

第五层次：省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性教育法规；

第六层次：国家教育部以及国务院各部委制定的部门教育规节和省、自治区、直辖市人民政府制定的教育规节。

这六个层次的教育法律为教育活动的有序开展提供了规范和依据，其中前五个层次的教育法律法规是人民法院对教育案件审理的标准和依据。从法律效力来看，下一级的教育法规不能与上一级的教育法规相抵触，上一级的教育法规为下一级教育法规的制定提供依据和指导。

［资料框2唱1］ 宪法中与教育有关的条款[1]

宪法是法律的制定基础和依据，我国宪法文本中直接明确教育关系的规范有八条，调整教育关系的其他规范有两条，它们是我国教育法律和教育政策的制定基础和依据。枟教育大辞典枠认为教育制度是指一个国家各种教育机构及其教育规范体系的总和，可分为三个层次：1．教育根本制度，主要指教育方针；2．教育基本制度，它是教育方针的主要体现，如教育体制、学制、各种教育政策法规等；3．教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、入学制度、教师制度、质量监督与评估制度等。

我国宪法中的教育关系规范从宏观上明确了控制、分配和保障国家教育权力运行规则，确认了公民的受教育权利和义务。

一、我国根本教育制度宪法规范分析

此类规范包括教育根本制度和教育基本制度，具体是教育目标、教育阶段制度、教育投资制度、教育对象、教育方式和教育内容等，分布在宪法第19条、第23条和第24条。

（一）教育目标

宪法第19条第1款和第23条明确了我国的教育目标———提高全国人民的科学文化水平，将受教育者培养成为社会主义服务的各种专业人才。教育目标分两个层次：实现教育朴素价值和实现教育功利价值，即帮助人的全面发展和培养人的专业工作能力。枟教育法枠枟义务教育法枠和枟高等教育法枠对此有进一步的表述，但侧重点不一。枟义务教育法枠侧重帮助人全面发展，枟教育法枠枟高等教育法枠侧重培养人的专业工作能力。

第19条第5款确立了具体教育目标———推广全国通用的普通话。

（二）教育阶段制度

第19条第2款明确我国的教育阶段制度———学前教育、初等义务教育、中等教育、职业教育和高等教育。枟教育法枠第17条对此表述为国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，枟职业教育法枠则明确了职业教育制度。

第19条第3款中“鼓励自学成才”的表述是成人教育的宪法依据，枟高等教育自学考试暂行条例枠等规范是对该宪法规范的具体化。

（三）教育投资制度

第19条第2款、第3款、第4款规范我国的教育投资制度，明确投资主体和投资领域。投资主体有两类，即国家与集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量。国家是指各级人民政府；集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量则是指非政府组织或人员，它表明了我国教育投资主体的开放性。投资领域同样具有开放性，只是各级人民政府作为投资主体时，突出了举办学校、建设和发展教育设施的投资领域；非政府组织或人员作为投资主体时，投资领域是各种教育事业，并将具体领域授权给法律法规加以明确。枟教育法枠第25条、枟民办教育法枠第9条对教育投资制度作了进一步规范。

这些条款还表明了各级人民政府对不同教育阶段承担的不同投资责任：举办各类学校组织；普及初等义务教育；发展中等教育、职业教育、高等教育和学前教育。其中对初等义务教育的投资责任为普及。

（四）教育对象、教育方式和教育内容

第19条第3款和第24条，都明确了教育对象，所不同的是第19条第3款通过例举方式表明：国家发展各种教育设施扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术业务的教育；第24条则将教育对象抽象为群众和人民。从语言表述来看，我国宪法明确的教育对象实质是全体公民。

第24条第1款明确了具体教育方式之一，即在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约。枟城市居民委员会法枠第2条、第3条，枟村民委员会法枠第2条、第6条，对此作了进一步规范。在我国宪法第19条还隐含了学校教育方式、自学教育方式等。

第19条第3款、第24条明确了教育内容，即：政治、文化、科学、技术、业务教育；理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育；爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德教育；爱国主义、集体主义、国际主义、共产主义、辩证唯物主义、历史唯物主义教育；反对资本主义、封建主义和其他腐朽思想的教育。我们可以从中抽象出三种教育内容，即人的社会素质、文化科学知识和意识形态。

二、我国公民的受教育权利和义务规范分析

我国宪法第46条明确规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民的受教育权作为公民基本权利之一，自1919年枟魏玛宪法枠始有，已被包括法国、日本、俄罗斯等大国在内的99个国家和国际人权公约或组织确认，但不同国家、不同学者对它的理解有所区别。欧洲国家把受教育权理解为自由权，侧重于对受教育权的尊重和保护义务的履行。在国际人权法和其他区域人权法中，受教育权被视为一项社会权，要求国家积极作为，履行实现的义务。一般学者认为：受教育权作为一项宪法权利，在宪法性质上属于积极的社会权利，而不是消极的自由权，是宪法赋予国家的积极责任，也是实质平等价值的宪法形式体现。受教育权在宪法学意义上是教育上的受益权，是公民可以请求国家予以实现的基本利益，也是政府的教育责任；但教育也是公民的一项自由。

对公民的受教育义务，除我国宪法外，他国宪法没有直接规范，而是以“接受普通教育的义务”等来间接表述。受教育义务是指国家通过宪法和法律规定强制公民接受初等教育，它兼具强制性和社会性。受教育义务在符合社会义务一般属性下还有特殊性，即：受教育义务以国家履行给付责任为成立前提，受教育权利义务具有共时性，受教育义务主体具有平等性，责任主体具有多元性，受教育义务法律责任具有不完全司法强制性。受教育义务更多意义上是一种为了受教育权利实现的带有手段性质的义务，并不具有与受教育权同等程度的重要性。

综合上述观点和对教育实践的观察，我们对“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”宪法条款的分析认识有以下几点：

（一）受教育权利和受教育义务都具有基本属性

公民受教育权利和受教育义务的确认都是为了实现教育目标，它们在法律效力上具有同等的地位。但受教育权利具有开放性，受教育义务却是封闭的，两者的关系是受教育义务是以受教育权利的实现为目标，同时受教育义务对受教育权利有约束，如在受教育义务内容中无放弃的自由、无选择的自由。但必须明确对受教育权利的约束仅是也只能是宪法所确立的受教育义务内容。

（二）受教育权利是受益权，也是自由权

宪法确认基本权利有两类价值，即保障性价值和防御性价值，受益权和自由权分别是对受教育权保障性价值和防御性价值的认定。从人的生存要求和国家的生存要求来说，公民必须获得受教育这种受益权，但从人的发展要求和国家发展要求来看，公民有必要获得受教育的自由权。这与恩格斯对未来社会主义新纪元的本质认识是契合的，这一认识是枟共产党宣言枠里的一句话：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”作为一种受益权的受教育权，依赖国家履行给付责任，它受到国家责任履行情况的限制，但作为一种自由权的受教育权，却可能因公民的自身努力而得到无限发展。

（三）受教育义务是对特定阶段教育的接受义务和对特定教育内容的接受义务

宪法第46条所指的公民是指受教育主体，而非泛指所有公民。宪法文本并没有明确受教育义务主体的具体范围，但在枟义务教育法枠第2条确认：适龄儿童、少年是该受教育义务的主体，且该义务主体与义务教育内容是连带的。这类主体在国家实施这些教育内容时应承受。应指出的是，从我国宪法第46条内容来看，受教育义务主体的确认具有开放性，不限于接受义务教育的适龄儿童、少年。

宪法第24条明确了特定的素质教育和意识形态是受教育义务的教育内容，第46条第2款则间接明确青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面的受教育义务。这些受教育义务主体对这类义务教育本身及其内容都没有自由选择权，必须接受并获得合格成绩。

（四）受教育权利和受教育义务的宪法规范是个人发展和国家发展的双重需要

以枟魏玛宪法枠为代表，各国政府开始关注人作为社会一员的需要和责任，受教育权利和受教育义务宪法规范的出现是这种关注的体现。对于受教育权利的确认，世界各国已有共识，无需多言。对于受教育义务之义务教育规范，公众也有广泛认同，但对意识形态的受教育义务内容或许有疑问。美国经济史学家诺斯认为：要协调社会利益集团间的矛盾，维护社会秩序，可以采取政治的、意识形态的等多种方式，而意识形态的成本最低；因为意识形态是人们对自身行为的道德约束，是最佳的教育方法。任何一个国家都有这种需要，也存在类似教育，只是是否上升到宪法义务有所不同而已。

三、我国教育权力宪法规范分析

我国宪法对教育管理权力规范有3条，即第89条第7项、第107条第1款、第119条，分别确立了国务院、县级以上地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的教育管理权力。

（一）文本分析

我国宪法第89条第7项明确了国务院对教育工作的“领导和管理”权力；第107条明确了县级以上地方各级人民政府“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的教育行政工作”；第119条明确了民族自治地方的自治机关“自主地管理本地方的教育事业”。同样是权力规范，但表述各不相同。

国务院的教育权力范围是全国，权力内容是领导和管理，权力对象是教育工作。

县级以上地方各级人民政府的教育权力范围是本行政区域，权力内容是管理，权力对象是教育行政工作，管理方式、管理内容依赖法律确认。

民族自治地方的自治机关的教育权力范围是本地方，权力内容是自主管理，权力对象是教育事业，它的自治性特点使之与其他县级以上地方各级人民政府的教育权力有区别。

（二）问题分析