第7章 应对突发事件的一般程序(1)
任何突发事件都有一个由隐到显、从小到大的发生发展过程，所以应对突发事件也必然是一个动态过程，这个过程一般包括识别并隔离危机、迅速启动相关预案、及时汇报与公布真相、果断处理各种问题、动员社会力量和引导舆论、做好善后和危机转化工作、总结评估事件与应对等环节。正是从这些环节的逻辑对接中，我们可以总结出应对突发事件的一般程序。
一、识别危机并迅速隔离险境
当发现突发事件发生后，首先要求有关人员在第一时间准确识别危机，鉴别危机的性质和严重程度，并预测可能的后果，从而做到早发现、早预防，早报告，早准备，早拿出预案，早采取措施。这是有效控制突发事件发生和发展的关键环节。如果这个环节做得好，整个局势就有可能转危为安、化险为夷。反之，如果错失处理危机的最佳时机，就会使危机蔓延扩大，甚至造成难以控制的被动局面。
识别危机的直接目的是为了确定事件的性质和级别。这是采取科学应对措施、妥善处理事件的基础和依据。这就要求做到，一是要尽可能全面准确地了解突发事件的各种现象，包括正面的，也包括反面的，包括直接的，也包括间接的，都要全面地掌握和汇总；二是由现象看本质，在全面掌握突发事件各种现象的基础上，潜心分析、认识和判断各种现象间和现象背后的因果联系，去伪存真，去芜存菁，由此及彼，由表及里，透过各种表面现象，把握事件的内在本质；三是在认识和把握各种联系和关系的基础上，通过认真比较和筛选，找出促发、影响和制约突发事件的根本矛盾，从而拨云见日，找到突发事件的“总闸门”和“关键点”，由此确认突发事件的性质，并据此拿出科学有效的处置措施。
突发事件发生后，要组织群众迅速隔离险境是处置危机事件的第一步。
事件的突发性，要求处理工作必须突出一个“快”字。要快速反应，快速发现，快速报告；快速出动，快速到位；快速展开，快速介入，以便抓住先机，争取主动。
迅速切断危机与外界的联系，阻止事态的蔓延，以免造成更大的损失。面对突发事件险境，主要做好两个方面的隔离工作。一是对人员的隔离。坚持人道主义原则，把人的生命安全放在首位。应对突发事件的第一步就是救护伤员，防止人员伤亡继续扩大。这里需要注意的是突发事件中的人员隔离不仅包括对受灾人员的隔离，还包括对参与救助人员的隔离，这样既可以保证救助人员的救助时间和精力，也可以更有效地保证事故不再继续发展和蔓延。
二是对现场的隔离。对危机现场的隔离，第一步要及时发出隔离报警的信号。
公众听到报警信号后就会知道事故的发生，参与救助的人员也会知道事发现场在何处，该往何处集中。第二步要让公众明确危机隔离的范围。事故发生后，事发现场一般都要拉警戒线或者是警戒标志，不允许非现场处理人员进入，这样尽可能减少事故的危害和影响，也便于事态的控制和事件的处理。当然，对于一些十分严重或波及范围甚广的突发事故来说，警戒线的作用可能就会变得十分有限，移民搬迁可能会成为让公众隔离险境的主要措施。
要尽快控制事态发展，可以根据具体情况成立临时专门机构或突发事件处理小组。在处置突发事件的过程中，可以把所辖机构分成突发事件决策机构和处置机构两部分，决策机构以及人员主要是对事件发展情况进行预测，制定有关解决事件的策略和步骤，对全面工作进行指挥。事件处置机构以及人员负责掌握动向，反馈信息，贯彻决策机构意图，对事件进行具体处理。把决策层和执行层分开，既有利于各司其职，各负其责，又有利于保证组织内其他部门正常运转。
二、全面调查研究
当突发事件暂时被控制住后，应对者应马上进入第二阶段，即探寻突发事件产生的原因。事件的原因和实质一般都很复杂，不是一眼就能看得出来的，它常常隐含在各种现象之中，只有大量全面地收集突发事件的各种信息，才能从中分析出事件的原因及实质。所以，应对者在突发事件面前要做全面调查研究，准确地掌握大量的事实材料，要总览各种现象，建立新的调研机制，比如建立突发事件调查委员会，及时组织人员，深入公众，了解突发事件的各个方面情况，收集关于突发事件的综合信息，并形成基本的调查报告，为处置突发事件提供基本依据。对突发事件的调查，在内容上强调针对性和相关性，收集事件发生的时间、地点、背景、人员伤亡、财产损失、事态发展、控制措施、相关部门和人员的态度以及公众在事件中的反应；在方法上强调灵活性和快速性。
在应对突发事件的第二阶段——即调查研究阶段，应对人员要与突发事件的见证人保持密切联系，收集与事件有关的各种信息，并形成基本的调查报告。调查报告的内容一般包括：
①突发事件的基本情况，包括事件发生的时间、地点、环境、危害程度等。
②突发事件的目前状况和发展趋势，包括事态现状、事态发展趋向、采取了哪些措施、应对措施的实施情况、控制到什么程度等。如果事件仍在发展中，还应调查事件恶化的原因、控制事态的发展应采取的措施，以及将可能造成什么后果和影响等。
③事件产生的原因和影响，包括引发事件的原因、人员伤亡和财产损失的数量及价值，事件涉及的范围，以及在经济、社会甚至政治方面带来哪些影响等。
④突发事件涉及的公众对象及其反应，包括直接和间接受害者、相关的社会组织和个人、与处置突发事件相关的机构包括新闻界说法和群众舆论等等。
对突发事件的信息收集工作可以通过以下几个途径展开：
①大众传媒。对突发事件的调查研究工作一定要借助信息化时代的传媒优势，大众传播网络是获取文献资料信息的主要手段，关于各种灾难事故的报道、评论，大量电子化的学术性文献等，都可以通过大众传媒获取各种有用的信息。
②事故及隐患鉴定报告。这些鉴定报告对各种突发事件一般都进行了系统的归类，并有相应的解决办法和补救措施。在查阅事故及隐患鉴定报告的同时，也应参考其他社会研究人员的调查纪实、研究报告和公共管理机构、社会组织与团体的相关文件与档案资料。
③实地调研与考察。可以通过到实地现场和相关部门调研并有针对性地组织一些座谈会、交流会等方法，听取各方面人士的看法和意见，包括群众的意见、专家的意见、组织管理者内部的意见以及有关部门的意见。实地调研的具体操作方法即可以采取公开调查方法，也可以采取隐蔽调查法或间接调查法。
三、迅速启动应急预案
在识别危机性质、级别和隔离危机险境后，接下来要迅速启动相关应急预案，将突发事件对整个社会的损害减少到最低程度。在调查研究的基础上，在对事件进行准确定性之后，重新明确组织机构的职责范围和目标，突出工作重点，迅速会同有关职能部门，进行分析、决策，并制定出几套可行的处置事件的总体方案。
作为突发事件处置的决策者及参与处置的人员可依应急预案行事，预案是应对和处置各类突发事件的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，应该采取哪些应急措施。应急预案不仅起到程序安排作用，也起到应对方法的提示作用。按照预案行事，使应对工作能够做到反应及时，按部就班，有条不紊，措施得力，科学有效，制止事态向深度发展。
应对突发事件小组在到达突发事件现场后，应该对突发事件进行充分的了解与核实，如发现与汇报不符之事实或情节，必须立即报告并有针对性地调整处置计划，如发现与汇报的事实或情节基本相符则按应预案程序和原计划进行。
四、及时汇报与公布真相
突发事件发生后，相关信息必须及时汇报与公开。及时准确地汇报有利于上级机关尽快掌握第一手资料和正确地指导应对工作。信息公开是为了满足公众的知情权，防止和遏制虚假信息和各种谣言的传播，避免造成其他不良的社会影响。需要公开的信息主要分为两类，一是有关突发事件自身事态发展的信息，二是应急处置工作进展的信息。在突发事件爆发之后，及时公布事态发展真相有利于人们作出正确的选择，有利于避免人们的恐慌和盲目，而来自政府的信息无疑具有最大的权威性。所以，对事态信息进行及时准确的发布是政府的职责。应对突发事件的最主要力量是政府，政府如何实施应急处置措施将直接决定整个应急工作的效果，人们对此也十分关心和迫切需要了解。对于这些信息的公开，既有利于增加公众对政府的信心，也有利于支持与配合政府的应急行动。
在突发事件发生后，政府要保证信息发布内容准确无误。如果新闻媒体或者其他个人发布虚假信息，从而造成社会危害，那么，行政机关或者司法机关应当及时介入，发布准确信息以正视听，并追究造谣惑众者的法律责任。
五、科学决策和果断处理各种问题
突发事件具有连锁性，一种危机可能会激发或者促发其他危机。作为应对突发事件的领导者或公务机关必须在第一时间组织各方面的力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免突发事件发生连锁反应或发展上升为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。以下十个方面值得特别注意：
一是在人员救助方面，政府应当立即组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，同时还必须保证参加营救工作人员的生命安全。
二是在生活保障方面，要立即投入力量抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；向受到危险的人员提供临时避难场所、生活必需品、医疗救护、卫生防疫等保障措施；对燃料、食品、药品等基本生活必需品的生产、运输、供应、价格等采取特殊的管理措施。
三是在物资和人员征调方面，要保证有应对突发事件的相应物资储备，并广泛动员和组织各种力量参与救援。
四是在稳定市场秩序和社会治安方面，政府应当采取措施，稳定市场价格，维护市场秩序和社会治安，依法从严惩处乘突发事件之危垄断资源、欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价、制假售假或者哄抢财物，干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会治安的行为。
五是在处理突发事件本身问题的同时，还要处理好舆论导向问题。如果突发事件已由媒介公开并已造成广泛影响，政府要将媒介的舆论报道引到正确的方向上来。对传播媒介的引导，主要方式是让媒介了解事件真相，引导其客观公正地报道和评价事件。
六是根据危机事件大小，合理确定应急队伍及其装备。应急处理工作并不是人越多越好，或者设备越多越好，只要人员精干，设备精良，组织得当，方法正确，往往会起到事半功倍的效果。
七是根据事件爆发的特点及影响，合理确定应急防范的范围。应急防范的范围并非越大越好，范围大虽然可以起到更好的保护作用，但也会给应急工作带来巨额成本。
八是应对方法要灵活机动。突发事件具有一定的复杂性，处置过程要注意灵活机动，针对不同情况采取不同措施。既要按照预案行事，又不要被预案钳制。要把握火候，审时度势，灵活机动地处理各种问题。
九是跟踪校正。在贯彻实施阶段，组织结构的好与坏，决策制定是否周密，都会很明显地反馈出来。反馈的结果如果符合实际，就应继续实行，如果有问题，就应跟踪校正，准备一些防范措施和应急措施，以减少潜在问题出现的可能性和危害性。
十是要进行积极的社会心理救助。要运用心理医生和专门的心理诊所，灾后为患者和涉及此类心理问题的人提供心理服务。包括进行心理缓解、进行心理引导和进行心理抚慰。救助人员要公开坦诚，不要遮遮掩掩，要善于表明自己的希望和担心，这样可以增进对方的信任感，使感情距离拉近。诚实的态度容易赢得社会公众的尊重，削弱公众的消极乃至对抗心理。