第6章 双重权力关系边界的模糊与全国性体育社团社会合法性的挑战
马克斯·韦伯认为权力是一个人或一些人在社会行为中，甚至不顾参与该行为的其他人的反抗而实现自己意志的机会。【82】而丹尼斯·朗摒弃了权力必须是强制性的这一普遍倾向，将权力概括为“某些人对他人产生预期效果的能力”。【83】一般认为权力与“两个或多个行动者之间的关系”有关。在这种关系中，某一方的行为要受到另一方行为的影响。【84】本文中权力是指一种相互的影响力。
全国性单项体育协会依托于具有行政性管理职能的运动项目管理中心，“中心”享有政府授予的行政性管理权力，而“协会”享有会员赋予的契约性管理权力，这两种权力关系具有不同的运行规则，权力关系的边界应该是清晰的。对于全国性体育项目协会而言，我们看到虽然在制度设计时赋予中心和协会两种不同的身份，以对应于不同的对象。但中心和协会被称为“目标与任务同一”的统一体，两种不同的权力关系所包括的管理职能是大体相同的，行政性职能和社团内部事务间的界限是模糊的。加上中心和协会的机构、人员交叉的现状，在实际的运作中，行政性权力与契约性权力混合在一起，两种权力关系的边界是模糊的。两种权力关系边界的模糊使其面临着组织定位模糊、规则的虚置和利益矛盾与冲突等社会合法性的挑战。
第一节双重权力边界的模糊与组织定位的模糊
一、双重赋权与双重权力关系
（一）政府授权：运动项目管理中心的行政性管理职能和行政性权力
据1997年原国家体委颁布的《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》指出，运动项目管理中心是承担运动项目管理职能的国家体委直属事业单位，是所管项目全国单项协会的常设办事机构，负责所管项目的各项工作。由此，项目管理中心承担了原来由政府承担的运动项目的管理工作，被赋予全面的运动项目的管理职能。
以篮球为例，国家体育总局篮球运动管理中心为国家体育总局直属事业单位，同时又是中国篮球协会的常设办事机构，被赋予对篮球运动项目全面管理的职能。
篮球运动管理中心的主要任务包括：根据国家的法律法规和体育方针政策，统一组织、指导全国篮球运动项目的发展，推动项目的普及和运动技术水平的提高，促进运动项目的社会化、产业化的发展。篮球运动管理中心的具体职责：
1.全面负责篮球运动项目的业务管理，研究和制定篮球运动项目的发展规划、计划和方针政策。
2.负责和指导篮球运动项目的普及和优秀运动队伍建设以及后备人才的培养，指导篮球俱乐部的建设与发展，管理国家篮球队。
3.研究制定并组织实施篮球全国竞赛制度、计划、规则和裁判法，负责全国竞赛的管理，制定全国比赛规程，审定运动成绩，负责运动员的注册与转会和运动员、教练员、裁判员技术等级评定，负责运动员、教练员奖励实施工作。
4.组织篮球运动项目的科学技术研究和科技服务，负责教练员、裁判员的业务培训，积极开展宣传工作和出版刊物。
5.开展国际交往和技术交流，提出篮球运动项目的国际活动和交流计划，组织实施参加国际竞赛队伍的组织、集训和参赛事项。负责和指导在我国举办的国际比赛的审批和组织工作。
6.负责与项目有关的竞赛、健身、培训、咨询等体育市场管理，规范管理体育经营行为，积极开展与篮球项目有关的经营和服务活动，充分利用篮球项目的优势，广开经费来源渠道，增强自我发展的活力和后劲。
7.搞好中国篮球协会的组织建设，广泛联系和团结社会各界人士，充分发挥协会的桥梁和纽带作用。
8.完成国家体育总局交办的其他工作任务。【85】
这些职能过去主要由原国家体委多个职能部门分头管理，现在则是相对集中由篮球管理中心来管理。同时，各运动项目管理中心作为国家体育总局直属的事业单位，其各项工作由国家体育总局各职能部门对口管理。
以篮球项目为例。篮球运动管理中心在国家体育总局的领导下开展工作，有关训练竞赛和一般性的日常工作由竞技体育司管理和指导，其他有关外事、财务、人事、党务、监察、审计等工作分别由国家体育总局有关职能部门实行归口管理。中心内部实行行政领导负责制。篮球运动管理中心下设办公室、竞赛部、运动队管理部、青少年发展部、经营开发部等5个中层机构及国家篮球队。【86】
目前我国的事业单位可以分为三类：一是直接承担政府的行政职能，为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等活动。二是承担公共事业发展职能，为社会服务的事业单位。主要从事的是科教文卫等社会事业与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担中介沟通职能，为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调等一类活动。【87】运动项目管理中心属于承担公共事业管理的事业单位，是拥有政府授权的全面管理运动项目的国家体育总局的直属事业单位。由政府授权，其拥有的运动项目的管理职能属于行政性的管理职能，与社会成员间是一种行政性的权力关系。由于中心的各项工作由国家体育总局有关职能部门归口管理，实际上使运动项目管理中心成为政府管理体育事业的延伸。
（二）法律和内部成员赋予协会的契约性管理权力
社团是公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。【88】民政部在《关于<社会团体登记管理条例>有关问题的通知》（1989年12月30日）中，把社会团体分为学术性社团、行业性社团、专业性社团与联合性社团四类。近年来，人们一般将社团分为五类，即学术性社团、专业性社团、行业性社团、联合性社团、公益性社团。全国单项体育协会应属于具有公益性的行业性体育社团组织。行业协会组织的权力主要来源于政府授权、法律授权以及协会内部成员授权。【89】作为行业协会组织，全国单项体育协会的权力除来源于政府授权外还来源于法律授权以及协会内部成员授权。
1.法律授权
1995年，我国颁布的体育法中对全国性单项体育协会的规定主要包括：全国性的单项体育协会对本项目的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。【90】
传统的行政法学中，法律规定的非国家行政机关组织的公共权力被称为法律授权。但人们对“法律授权”一词却有不同的理解。有观点认为，国家法律的授权意味着这些权力从理论上讲是由国家享有的并具体由政府行使的，但通过法律的规定，将这些原属于政府的权力转移给非国家机关的公共组织来承担。也有观点认为，依据法律规定授予给社会公共组织的权力并不一定都属于国家的权力，其中有部分职能从理论上讲就应该属于社会组织自主所有。国家法律对这些权力进行规定只是对社会组织享有的自主权的认可和保护。【91】这两种观点争论的焦点在于通过法律授予的这些权力本属于国家所有，还是本属于社会组织所有。从体育法中全国性单项体育协会所具有的管理职能来看，主要属于行业性的行业内部的管理职能。这些权力应属于行业成员共同让渡部分权力，由协会组织共同承担以保护行业共同利益的契约性权力。这些权力通过法律的授权得到政府的认可和保护。
2.内部成员授予协会的契约性管理权力
行业组织的有些管理权力既不来源于国家法律的明确授权，也不来源于政府的委托，而是由其成员通过一定的机构和程序赋予行业组织对他们进行管理的权力【92】。行业组织与其成员之间的契约就是该组织的章程。在全国性单项体育协会章程中有关协会职责的规定，大同小异。主要包括负责本项目管理、制定项目发展的规划、后备队伍建设、运动员的注册等等。如2003年8月29日通过的《中国足球协会章程》对其职责规定了十条：全面负责本运动项目的管理；研究制定本运动项目的方针政策、发展规划和计划，指导会员协会工作；管理本运动项目的各级国家队；负责和指导本运动项目俱乐部建设和后备人才培养；制定并组织实施本运动项目的全国竞赛制度、竞赛计划、规划和裁判法，负责本运动项目各类全国竞赛的管理，负责组织教练员、裁判员和会员协会、俱乐部有关人员培训；组织本运动项目的科学技术研究和科学技术攻关，探索训练规律，提高科学训练水平；制定足球场地标准，指导足球场地建设和足球器材的研究和开发，提高全国足球场地和器材水平；开展国际及地区间的交往和技术交流，提出本运动项目的对外活动计划并组织实施；积极开展与本运动项目有关的活动和咨询服务，广开经费来源渠道，增强自我发展能力；搞好本会自身建设，广泛联系和团结社会各界人士，充分发挥协会的桥梁和纽带作用。（2003年足球协会章程）
作为行业性社团组织，全国性单项体育协会的章程是其与内部成员间契约关系的反映。章程中所规定的这些职能属于行业内部成员让渡出部分权力，使行业组织拥有的行业管理的职能。这应是一种建立在共识基础上的契约性的权力关系。
二、双重权力关系边界的模糊
现代社会行政主体是多元的，既可以是政府组织，也可以是受政府委托的其他组织。但无论行政主体是谁，行政权力属于行政性公权力的范畴，与其他权力关系不同。行政性权力是一种不平等的主体之间的管理与被管理的关系，即行政主体代表国家强制被管理者服从的力量。行政权具有强制性，其强制性首先体现在行政权运行时，多以行政主体的单方意志为特征，不必征得相对人的同意，相对人必须予以服从。同时行政权的强制性也不只是针对相对人的，行政主体也必须依法行使行政权，一旦超出法定范围，行政或司法的强制手段就发挥效用。【93】
行业性社团组织的契约性权力是一种基于社团成员民主参与达成共识基础上，来源于社团成员共同让渡部分权力所形成的行业管理权力。
两种权力关系不同，运行规则是不同的。行政性权力强制性较大，在运行时无需事先征得相对人的同意。但其在执行时，也必须按照法律规定的范围和程序来运行。法律和行政监督是行政性权力主要的监督和制约手段。契约性权力不同，它是经过民主参与、决策达成共识基础上的权力关系。民主参与和决策的机制是对契约性权力主要的监督和制约途径。
通过对篮球运动项目管理中心和全国足球协会职能的列举，我们看到，运动项目管理中心和单项体育协会两者的职能是大体相同的。即两种不同的权力关系所包括的管理职能是大体相同的。中心和协会因此也被称为“目标与任务同一”的统一体。我们看到虽然赋予中心和协会两种不同的身份，以对应不同的管理对象。但“中心和协会”在机构和人员交叉的现状下，在行政职能和社团内部事务界限模糊的情况下，在具体运作中，人们难以分清运用的是什么权力，什么身份。两种权力关系之间的边界是模糊的。
这是所有全国性单项体育协会所面临的共同问题，在对协会的访谈中几乎所有的协会都会提到这个问题。
在全国E项目协会的访谈中谈到：核心问题是两块牌子一套人马，这是体制造成的。对外一般都用协会的身份，包括商务活动、一些外事活动，我们用社团的名义打交道。从行政角度，我们主要是对地方管理中心（有些地方也采用“协会+中心”的组织模式）进行行政领导。对俱乐部的管理还是用协会的名义去管理。但是也很难分清是协会还是行政，本身是一套人马，也摆脱不了行政的过程。（2005访谈资料之三）
对全国C项目的访谈中提到：现在一般搞经营活动、对国外基本上都是用协会的身份。对外用政府的名义，国外是不承认的【94】。经营活动主要用协会的牌子，具有政府职能的事业单位是不能直接进行经营性活动的。但是协会作为社团组织可以搞经营活动，可以通过下属的公司来运作。目前虽然通过协会来运作，但是如果没有政府的职能作后盾，很难协调与俱乐部、与地方体育局等各方面的关系。实际上就是两块牌子一个班子。用哪个方便，就用哪个。（2005年访谈资料之一）
在对全国B协会的访谈中也谈到：现在主要还是走行政系列，政事不分，所有的协会都是一样的。协会有什么职权等还不是很清楚，这也是受整体改革的影响。（2005年访谈资料之二）
三、组织定位的模糊与共享价值基础的缺乏
目前，全国性单项体育协会实际上是政府职能部门、事业单位、协会多重身份的统一体。协会自身的职能和职权并不清晰。与地方协会、俱乐部和社会成员间的双重权力关系边界的模糊，使人们难以分清协会在具体的运作中是在运用行政性职能和权力还是社团组织的契约性的职能和权力。在具体运行中，人们不清楚用哪一种运行规则来衡量协会组织的具体行为，使人们难以就协会的运行规则达成共识。社会合法性的内涵首先是共享或共同的价值。组织定位的模糊使人们缺乏就协会的运行规则达成共识，具有共享价值的客观基础。这是全国性单项体育协会所面临的首要的社会合法性挑战。
正如比瑟姆所说，相关的信仰是由上级和下属共同分享，没有一种共同的信念的框架，那么权力的规则难以实施。近年来，人们对于单项体育协会的性质、职业俱乐部是否可以对中国足球协会提起法律诉讼，以及对足球职业联赛中裁判员受贿行为的法律认定上的争议，是协会与内部会员和社会成员间双重权力关系及其边界模糊所反映出的人们对协会运行规则缺乏共识的典型例子。下面是关于足球职业联赛中，职业俱乐部是否可以对中国足球协会提起法律诉讼的讨论。
案例3.1：关于职业俱乐部的法律救济的争论
2001年10月16日，中国足协公布了对甲B四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队涉嫌打假球的“14号处理决定”，对几家俱乐部进行了严厉的处罚。同一天，中国足协就广州吉利队在与上海中远汇丽队的比赛最后阶段的违规行为公布了其处罚决定。被处罚的俱乐部纷纷叫冤，其中广州吉利宣布退出中国足球协会，并认为中国足协的处罚是对俱乐部名誉权的侵犯，于2001年12月13日，向广州天河区人民法院提起民事诉讼，起诉中国足协；而亚泰足球俱乐部则于2001年10月19日和11月10日，两次向中国足协提出申诉状，但中国足协未答复，亚泰足球俱乐部遂于2002年1月7日，以中国足协为被告，向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这就是震惊全国的“吉利案”与“亚泰案”。2002年成为了中国足坛的诉讼年。2002年1月23日，北京市第二中级人民法院做出（2002）行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年2月6日，广州市天河区人民法院做出（2001）《民事裁定书》，该裁定书驳回了原告吉利俱乐部的民事起诉。
在“吉利案”中，一审法院认定原被告之间是一种行业管理关系，不是民事关系；而亚泰案中，一审法院拒绝进行司法干预，似乎原告与被告之间不存在行政或准行政管理关系。郭树理认为，在两起案件中，足协与原告之间都是一种管理与被管理的行业管理关系，具有行政案件的性质。【95】
而著名法学家江平认为行业管理属于社会公权力，社会公权力也具有公权力的一定的强制性质，也可能对相对人造成侵害，应该具备外部的救济途径。【96】但是在这种管理关系中涉及到行业管理中的行业规范问题，一般的法院难以对具体的技术进行评议，因此也有观点认为，完善仲裁制度是减少成本和保护俱乐部利益的一个途径。【97】
这一事件涉及到中国足球协会与俱乐部间权力关系的性质，以及是否可以对协会进行行政诉讼问题的讨论。从目前“足球协会+足球项目管理中心”组织自身的权力来源来看，其与社会成员间具有多重的权力关系。黎军认为由于行业组织的公私混合性决定了它与成员之间法律关系的种类是多种多样的，可能是宪法关系（如涉及结社自由的权利义务），可能形成民事法律关系（如涉及一般法人组织与其成员间的权利义务），也可能是行政法律关系（行业组织行使公共管理权力对成员进行公共管理，以及行业组织作为利益代表参与政府决策和管理时的权利义务）。不是行业组织所有的行为都将引起行政法上的责任问题，只有当行业组织行使了法律授权或政府委托的公共权力时，行业组织才应承担行政法律责任。【98】
目前法律授予单项体育协会的权力属于什么性质并没有明确。协会自身的职能哪些属于行政职能，哪些属于协会内部事务的管理职能并没有明晰。协会可以以行政性权力关系的运行规则代替契约性权力关系的运行规则，使职业足球俱乐部遇到与全国性单项体育协会间的矛盾时，难以在协会内部寻求正常的利益诉求的渠道，这是俱乐部寻求外部救济的原因。
第二节双重权力关系边界的模糊与规则的虚置及监督的弱化
合法性还来自于符合现有的规则，这个规则既包括法律法规也包括惯例。规则调节着人们之间的关系，规范着人们的权利与义务。现代社会，权力结构由精确的法律来调整；然而，即使在当代世界中，惯例的力量仍然持续着。符合惯例是社会合法性的来源之一，但同时惯例有着不易转变的特点，在快速发展的社会环境中，经常显现出惯例已难以很好地调节人们的权利与义务，以及惯例与法律法规之间的矛盾。比瑟姆认为，不断变化的环境已证明原来规则的不合理了，尽管信念保持一致，但这些可称之为合法性的不足或缺陷。【99】
全国性单项体育协会与社会成员、内部会员间“行政性权力关系”和“契约性权力关系”边界的模糊，导致在单项体育协会内部的管理中，以行政权威、行政管理代替协会内部的民主规则和民主管理，协会内部许多民主规则如领导选举和理事会制度、参与和决策机制、财务监督制度等被虚置或走过场。在运作中依赖政府权威是全国性单项体育协会获得社会信任的重要条件，也是协会社会合法性最初获得的基础。但随着运动项目的社会化和产业化运作的不断深入，各利益主体日渐分化和不断成熟，民主规则的虚置已难以协调好各方权利与义务，引起了其他利益主体的不满，如俱乐部投资人、地方协会等的不满。同时也显现出与现代体育事业运行规律间的矛盾，如决策的科学性，协会组织作用的发挥等问题突现出来。
一、规则的虚置
（一）领导选举和理事会制度
按照社团登记管理条例第14条规定，“筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开大会，或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记。”第十五条规定，“在社团的章程中应包括负责人的条件和产生、罢免的程序。”【100】因此在全国性体育社团的章程中都包括相关的规定。如中国田径协会，在其章程中规定最高权力机构为会员代表大会，负责选举和罢免委员。委员会的职权是选举和罢免主席、副主席、秘书长；决定副秘书长、各专业委员会主要负责人的聘任。【101】
按照协会章程，协会的领导和各专业委员会的主要负责人员应按照章程规定的程序选举产生。但是目前单项体育协会依托于运动项目管理中心，运动项目管理中心为国家体育总局直属事业单位，中心的主要领导由总局任命，中层干部由国家体育总局人事司负责管理。一套班子，中心的领导即为协会的主要领导，协会领导由民主选举的规则实际上是虚置的。在国家体育总局人事司颁布的全国性体育社会团体管理暂行办法中规定：“社团的主席和秘书长一般由总局领导和机关各职能部门以及社团所挂靠的单位领导担任，社团的副秘书长人选由直接负责社团具体工作的业务处室（部）的领导和总局业务主管部门的初始领导担任。”直接反映出了协会领导产生的实际情况。
在访谈中也谈到：许多主席是名誉上的，有一部分是在职人员，而且不一定是在这个项目中作出过突出贡献或者是知名度特别高的。有的可能知名度高，有的可能就只是地方政府官员。还有的协会看重的是企业赞助、市场开发部分，就会把知名企业的主管作为协会的名誉主席或特邀主席，如果换届时继续赞助就可以连任，如果不赞助了那么名誉主席这个职位就没了。协会领导主要是委派制，不一定懂得这个项目，民主选举只是走个形式。（2006年访谈资料之一）
访谈中谈到：很多单位的理事会只有名字没有人，而且这些人往往不是真正自愿，更不是群众选举。推举这些人主要是有实用效益，需要谁就推举谁。因此理事没有责任感，也没有事业心。
委员会主要负责赛事中的问题。日常的工作主要依靠中心负责协会工作的干部。因此真正起作用的就是中心的人，哪怕他不是技术委员会、主席、副主席之类，他虽然没在协会里任显赫的职位，中心赋予他来管理这个项目，他起的作用就很大。（2006年访谈资料之一）
据2002年对全国性单项体育协会的问卷调查中也反映出这个问题：54.55%的管理干部是由管理部门派遣和任命的。29.09%的管理干部是由组织负责人提名并经主干部门批准。只有16.36%的协会的管理干部是根据组织的章程，通过民主选举产生。
在项目管理中主要是依靠政府的组织管理体系，社会力量、社会资源的调动效率较低，协会整合人力资源的作用难以充分发挥。访谈中某协会副主席说：“我哪里懂这个项目啊，让我去就不如让既懂得又热爱的人去做，一定会比我发挥的作用大”。
（二）参与和决策机制
社团内部的民主参与和决策机制，可以使单项体育协会敏锐地感知系统内的情况，集中各方智慧，保障运动项目发展中决策的科学性。另一方面，也有利于协会灵敏的感知会员的需求，克服政府对人们的需求不敏锐的缺点。
根据全国性体育社会团体管理暂行办法（2001年）规定：社团的最高权力机构是会员大会或会员代表大会（基金会为理事会）。会员大会或会员代表大会须有2/3以上的会员或会员代表出席方能召开，其决议须经到会会员或会员代表半数以上同意方能生效。会员代表由会员协商、推荐或选举产生，单位会员的法定代表人为该单位的会员代表人选。会员大会或会员代表大会的职权是：（一）制定和修改章程；（二）选举和罢免委员（理事）；（三）审议委员（理事）会的工作报告和财务预决算报告；（四）决定本社团的终止事宜；（五）决定其他重大事项。
依据社团登记管理条例和全国性体育社团管理办法，目前全国性单项体育协会的章程中都设有会员代表大会、委员会等对社团内部事物进行民主参与和决策的规定。但据访谈中反映出：会员代表大会大量的前期准备工作都是由中心来完成的，会员代表们来了以后主要是举手表决了。虽然也可以提出建设性的意见，但具体采纳还是不采纳主要还是看中心的意见。另外协会组织很松散，有些协会能够做到1～2年开一次大会，总结工作。有些协会四年一次换届的时候才开会员代表大会，有些协会还不能够按时换届。（2006年访谈资料之一）这样在项目管理和决策中，会员代表大会及委员会的作用没有充分发挥，不利于运动项目的科学决策。
2005年对全国E协会的访谈中谈到：目前参与和决策机制没有充分发挥作用，还主要依靠原有体制的决策手段和方法。近些年来，在职业联赛和项目发展中带来了一些决策上的失误。（2005年访谈资料之三）
另一方面，随着运动项目中各利益主体的日渐成熟，协会内部参与和决策规则的虚置，引起了职业联赛中职业俱乐部的强烈不满。在2004年10月中超委员会会议上，国安俱乐部总经理杨祖武提出：中超联赛已经建立的制度没有得到有效执行。《2004年中超联赛规程》规定的“裁判员、助理裁判员、第四官员由中国足球协会裁判委员会与中超委员会共同组建的中超委员会裁判组选派”，但是至今仍未见裁判组的组建；对于比赛弃权的问题也没有通过中超委员会向纪律委员会提交报告，然后由纪律委员会进一步处理，而是由纪律委员会直接做出处罚决定。【102】这一事件也反映出职业俱乐部参与运动项目管理和决策的诉求。
（三）财务监督制度
财务透明是对非营利组织非营利性的一个重要的保障。我国社团登记管理条例规定：社会团体应向该项业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当的方式向社会公布。目前，管理中心和单项协会的财务是不分开的。中心接受主管部门的财务审计，因此协会在运作时主要按照事业单位的模式进行内部审计，没有做到协会财务状况公开和进行外部财务审计。
是年度财务报告情况的调查（2002年调查），7.27%的协会没有严格的审计制度，45.45%的协会有内部的财务审计，10.91%的协会通过注册会计师等作外部审计，还有25.45%的协会无特殊情况不做财务报告。
中心和协会财务一体化，协会主要按照事业单位的管理办法进行内部审计，使社会外界和相关利益主体难以了解协会财务的运作情况，协会的财务缺乏清晰和透明。在主要依靠社会化和产业化运作的运动项目，大量的投资来自于政府之外的社会渠道。对外界及相关的利益者而言，协会的财务和运作状况缺乏透明，是造成双方不信任和猜疑的原因之一。
以中国足球协会为例，在中国足球协会章程中第27条规定：本会财务预算为期一年；本会的资产管理必须执行国家规定的财务管理制度，接受代表大会、政府体育主管部门以及社会相关机构的监督；代表大会可指定审计师事务所审查中国足协账目；财务报告提交会员代表大会审定。
《中国足球协会超级联赛委员会章程》第21条规定了中超委员会全体委员会议的职责中，其中第6项职责为审议批准中超委员会预算和决算报告。
但在实际的运行中，相关的财物监督制度并没有被很好地执行。2004年中国足球超级联赛（中超）危机中，所暴露出的足球协会财务的不公开，成为俱乐部投资者及社会大众关注和质疑的焦点。
2005年对全国E协会的访谈中谈到：协会管理体制没有很好运作。每年预算应该在代表大会上由“司库”来作，代表大会应通过，章程中也有规定，但没有按照章程去做。目前不透明的地方还主要在于我们用于青少年、女队等各项事业的比例及运作情况。（2005年访谈资料之三）
二、监督、制约的弱化
全国性单项体育协会内部民主规则的虚置，使协会依然主要依靠政府的权威来管理协会各项事物，有时难以很好地协调各利益主体的权利与义务，带来相关利益主体的不满。同时也显现出与现代体育事业运行规律间的矛盾，如决策的科学性，协会组织作用的发挥等问题。另外一个突出问题就是对协会组织监督和制约的弱化。
（一）业务主管部门对协会的监督情况
业务主管单位负责社会团体的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查、监督、指导社会团体依法并根据章程开展活动；负责年度检查的初审、协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；会同有关机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为、会同有关机关指导社会团体清算事宜。【103】全国性单项体育协会的业务主管单位是国家体育总局，具体由总局人事司来负责筹备申请、处理登记、变更登记、注销登记前的审查等方面的工作。根据全国性体育社团管理办法，单项体育协会的各项职能由业务主管单位（国家体育总局）的各职能部门进行对口监督和管理。
目前协会与中心一体化，业务主管单位对协会的监督主要通过国家体育总局各职能部门对中心的各项工作的管理和监督体现出来。监督的机制主要是依靠行政性的约束机制，如通过掌握中心（协会）领导及干部任命权力来保障组织领导者能力、品格，保证组织的运作符合组织的目标。但是对中心的监督主要是对其行政职能的监督，主要是对其利用中心的身份对地方体育局等职能部门进行行政管理时的监督。在其运用协会的牌子运作时监督则相对少一些。另外，国家体育总局各职能部门也难以完全对协会的各项运作进行监督。因此，对于协会的监督必然存在空白空间。
在对全国C协会的访谈中谈到：群众体育活动主要由群体司对口管理，竞赛活动由竞技司对口管理。但是在利用协会的牌子进行的活动时，则自主性相对大一些，受到的制约较少。（2005年访谈资料之一）
（二）社会及协会内部监督的弱化
1.社会外部监督
我国社会团体的管理体制被称为“分级登记”、“双重管理”，即由民政部门（登记管理机关）和业务主管单位共同管理，按照社会团体的活动范围由不同行政区域内的相应机关进行登记管理。社团外部监督除业务主管单位外，还包括民政部门（登记管理机关）。民政部门（登记管理机关）主要负责社会团体的成立、变更、注销的登记和备案，进行年度检查，以及对社会团体违反条例的行为进行监督检查，并给予行政处罚。由于人力有限，登记管理机关对协会的监督较弱。【104】社会的外部监督还有媒体、公众等对协会的监督。媒体和公众与协会处于信息不对称的情形，以及受我国公众参与意识较弱的影响，对于单项体育协会来说，社会外部的监督总体来说较弱。
2.协会的内部监督
协会的内部监督主要来源于会员以及协会内部的理事会、委员会、会员代表大会等组织。全国性单项体育协会的会员包括单位会员（主要指各地方单项体育协会）、个人会员、俱乐部会员。在前面的分析也提到，目前不同的运动项目在各地发展很不平衡，单位会员的组织建设情况差异较大。目前一些地方单项体育协会还主要依托于地方政府的职能部门，全国性单项体育协会的活动也主要运用政府职能部门的组织管理体系在运作。单位会员对协会的监督较为有限。据实地调查，目前全国性单项体育协会个人会员大多数没有真正运作起来。俱乐部会员是指参与到职业联赛中的各职业俱乐部。对于俱乐部而言，是体育事业产业化运作的重要的主体之一，近年来日渐发育成熟。许多俱乐部具有独立的法人身份。在各全国性单项体育协会的章程中均列有关于会员享有对协会进行监督、提出批评和建议等权力。但是由于规则并没有很好地运作起来，监督和制约较为有限。如在中国足球协会中超联赛章程中，列有关于俱乐部总经理联席会议等规定，但是并没有实际运行。在2004年中超联赛遇到危机后，足球、篮球、排球等项目才开始启动俱乐部投资人联席会议，加强与俱乐部的沟通。
另外，加上前面分析中所列举的协会领导、委员会、理事会选举、参与和决策、财务监督等规则的虚置，对于全国性单项体育协会而言，来自协会内部成员实际的参与、监督渠道匮乏，使来自于协会内部成员的监督较弱。因此，目前在总体上，协会的监督和制约机制主要还是通过政府职能部门的行政性监督和制约。全国性单项体育协会属于非营利性组织。在外部法律法规不完备的情况下，对于非营利组织的监督和制约，一方面来自于政府，更为重要的是来自于协会内部和公众即权力关系中直接相对人的监督和制约。而来自社会监督和制约的弱化使对单项体育协会的监督必然存在空白空间。
全国性单项体育协会行政性权力和契约性权力关系边界的模糊，很容易造成行政性权力与客体分离，扩展行政权力运行的范围，造成权力的异化【105】。而社会和协会内部成员监督、制约的弱化，也加剧了“中心+协会”组织具有行政性特征的权力的垄断。
第三节双重权力边界的模糊与权力的垄断及利益的矛盾
符合共同的利益，是社会合法性的一个重要方面。“中心+协会”组织既是规则的制定者（项目发展中政策的制定者），又是规则的执行者（执行政策者），还可以运用社团的身份设立下属的公司（符合我国社团组织的相关规定），参与职业联赛、运动员广告代理等经营活动。在社会及内部成员监督、制约弱化的情况，权力的垄断性愈加突出，规则的制定难免有自利的倾向，带来了自身利益与地方协会的利益、俱乐部利益的矛盾。同时部门利益的凸现容易使其更多地投入到能够产生经济利益的职业联赛等领域中去，而忽视项目整体发展的公益性目标，产生部门利益与公益性目标的矛盾。
一、权力和资源的垄断
目前，“中心+协会”的组织，将政府职能部门、事业单位、协会组织多重身份集于一身。在具体的运作中需要什么身份和牌子，就用什么身份和牌子，而相应的不同权力的运行规则和制约规则在具体的运作中被规避了。如具有行政性职能的事业单位不能够进行经营活动，但是其利用协会的牌子可以拥有内部的开发部门或者下属的开发公司，如中国篮球协会下属的“中篮公司”，中国足球协会下属的“福特宝公司”（2006年重组中超公司）。协会内部的事物，需要履行民主程序，但是以完成中心的任务为由，相应的民主规则被虚置了。如2004年“中超联赛”危机之后，虽然职业联赛的财务公开了，但是中国足球协会对于其他各项事业经费的投入情况和运作情况仍然是不公开的。这与非营利组织公开透明的运作规则之间存在差距。
这样“中心+协会”的组织可以利用具有行政职能的事业单位的身份完成政府委托的工作，同时掌握政府所给予的相应的资源的调控权力。利用协会的身份参与社会化和市场化的运作获取社会资源，同时这种运作中因为有行政职能作后盾，一定程度上可以掌握规则的制定。协会实际成为事业管理中规则的制定者（政策的制定者）和具体管理的执行者（政策的执行者）以及市场运作的直接参与者，得以掌握体制内、外的资源，成为权力和资源的垄断者。
二、协会部门利益的凸现
目前我国政府对运动项目主要实行的是差额拨款或自收自支的经费投入模式，单项体育项目协会依托于运动项目管理中心，一方面可以从政府财政中获得组织生存的部分经费，同时还需要运用协会的牌子，进行社会化和产业化运作，以获取事业不断发展所需的资金。关于社团经营性问题，1995年民政部、国家工商行政管理局《关于社会团体开展经营活动的通知》规定；“社会团体开展经营活动，可以投资设立企业法人，也可以设立非法人的经营机构，但不得以社会团体自身的名义进行经营活动。社会团体从事经营活动，必须经工商行政管理部门登记注册，并领取《企业法人营业执照》或《营业执照》。【106】”从而规定了社团可以拥有经营性的组织和进行经营以增加自身的活力，增加自我造血的能力。目前大多数单项体育协会，拥有非法人身份的内部开发部门，产业化运作规模较大的协会则拥有下属的公司。
各个全国性单项体育协会市场开发的状况，一方面影响到事业发展的经费情况，另一方面各中心通常参照国家事业单位的要求自行制定财务管理办法。【107】经营的状况直接与中心或者协会的内部工作人员的收入、福利、待遇有关。因此，产业化开发情况的不同，使国家体育总局各中心（协会）人员的工资水平呈现较大的差异。这样必然使各协会将经济效益放到比较重要的位置，使部门利益凸现出来。
三、利益的矛盾和冲突
（一）协会自身的经营性目标与公益性目标的矛盾
市场经济条件下，政府对于运动项目的投入呈逐步减少的趋势。因此，协会需要通过社会化和产业化运作获取事业不断发展的资金。协会部门利益的凸现，往往使协会将更多的精力投入到能够带来经济利益的领域中，而忽视项目整体规划、政策的制定等职能的完成，影响其公益性目标的达成。
在对全国E协会访谈中就谈到，近年来，由于社会对职业联赛介入太多，而影响了项目发展的整体规划的制定，影响了对项目整体发展的协调。（2005年访谈资料之三）
在对地方E协会的访谈中谈到：全国E协会在整体上、宏观上没有一套规划和办法，在微观上更是难以起到作用。（2005年访谈资料之六）
通过访谈了解到，改革后所有的协会较为突出的特点是增加了市场开发的意识。但是不同的项目特点不同，群众基础不同也使项目的发展很不平衡。有些协会市场化运作的潜力较小，产业化运作所得，难以充分保证公益性目标的达到。
如在全国B协会的访谈中提到，目前各地方有两种情况，一种经济发展较好的地方要政策，要项目，自己去运作。更多地方的是希望得到经费的支持，但目前我们还没有什么经费呢，这就很难办了。（2005年访谈资料之二）
（二）与俱乐部投资者的利益矛盾
1994年，我国足球项目开展职业联赛以后，篮球、排球、乒乓等项目也相继开展了职业联赛。各项目职业联赛开展以来，俱乐部投资者在俱乐部的建设以及职业联赛的开展中投入了大量的资金。近年来，许多俱乐部逐步摆脱了原来的“赞助商+专业队”的模式，具有了独立的企业法人身份。以“中超联赛”为例，在其章程中规定所有的参赛俱乐部必须具有独立的企业法人身份。这样，作为独立的利益主体，各俱乐部自身的经济利益诉求也日渐凸现出来。
以足球项目为例，各足球俱乐部的收入主要分为两部分：一是由中国足球协会对足球联赛进行统一经营开发所得后分配给各俱乐部的利益。二是俱乐部自主经营开发的收益。足球协会通过其下属公司垄断了从联赛冠名权、主赞助商、场地广告到电视转播权等大部分市场开发的权力和利益，而压缩了俱乐部从联赛中的获利空间。（2005年访谈资料之二）
同时，由于协会内部相关成员参与、监督和制约渠道的缺乏，使协会与相关成员间存在信息的不平衡，很容易产生协会与俱乐部间的猜疑，在遇到矛盾时，容易使矛盾激化。
较为典型的例子就是篮球、足球等项目的职业联赛开展以来，俱乐部投资人多次试图摆脱各单项体育协会自身建立职业联盟【108】，自身进行赛事的开发。实际上就是在监督、制约缺乏情况下，俱乐部投资者对于协会垄断性的权力不信任的一种表现。
在对全国C协会的访谈中提到：2001年，俱乐部要求自己对职业联赛中的服装进行开发，C协会将此项权益交给俱乐部进行开发后，不到一年各俱乐部之间又出现矛盾，协会不得不将此项权益收回来。（2005访谈资料之一）
俱乐部要求自身进行市场开发，在自身开发行不通时，不得不将此项开发权益又交还给L协会运作的过程，显现出俱乐部对协会组织运作的不信任。
2004年10月，中国足球超级联赛遭遇危机。俱乐部罢赛，“金哨”裁判遭到俱乐部老总的攻击，俱乐部投资人抛出索要联赛“所有权、经营权、管理权、监督权”等系列改革方案，是在权力制约的不平衡中所导致的利益矛盾激化的表现，使中国足球协会的权威和地位受到巨大挑战。
2005年对全国E协会的访谈中谈到：我觉得中国E协会应该代表中国整个项目的利益，而只有站在最公正的立场上才能做到。协会在职业联赛有一份利益，一方面是维持协会的运作，另一方面是青少年培养、教练员培训，场地建设等等，这些是协会需要做的。从俱乐部本身来讲，其追逐利润的最大化，它只能代表自己的利益，不可能代表整个项目的利益，这是企业组织本身性质决定的。但是，协会应该代表项目整体的利益，协会可以分割利润，但不要直接参与，不应该作为营利的一方和俱乐部站在市场的同一层次上进行竞争，这样协会只会考虑自己利益，那么没有人考虑中国整个E项目的发展。（2005年访谈资料之三）
（三）与地方协会的利益矛盾
全国性单项体育协会自身部门利益的凸现，很容易形成对地方协会利益空间的压缩，产生与地方协会的利益矛盾。
在访谈中谈到：一些全国单项体育协会在开展活动中，收入所得绝大部分归全国性协会和管理中心所有，而返还给地方协会的部分很小。地方协会认为他们的目的就是赚钱，对于地方协会没有利益。这样不利于调动下面各层次协会的积极性。（2006年访谈资料之一）
在某地E协会的访谈中谈到：全国E协会缺乏换位思考。它要站在地方协会的角度考虑，地方才能给它更多的支持。它把权力都拿走了，利益拿走了大头，限制了地方的发展。（2005年访谈资料之六）