第一节 公共服务的理论源流

公共服务是现代服务型政府的一种理念和一项责任。其中，公平正义、公益普惠、均等共享是服务型政府的价值追求，满足社会公众基本公共服务是服务型政府的重要使命。然而，公共服务理论思想观点的形成与发展，不仅是社会发展与变迁的反映和总结，也是传统公共行政理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论等众多理论观点相互交融与互补的结果。

一、传统的公共行政理论

从19世纪末期萌芽，到20世纪初诞生于美国的行政管理学，是现代社会的产物，也是传统的公共行政理论的主体。行政管理学是从政治学派生出来的，并被视为政治学的一个重要分支。工业革命带来了社会化大生产和科学技术的进步，为行政管理学的产生奠定了物质基础，行政管理的实践为行政管理学的产生提供了有益的经验材料。行政管理学运用政治学的基本理论，并吸收了许多工商企业科学管理的原理和方法，研究行政组织和管理。可见，行政管理学从诞生之日起，就带有比较明显的管理学的印记。

（一）行政管理学的理论观点

行政管理学研究的目的在于提高组织的工作效率，获取特定的经济效益和社会效益。国家行政机关对社会经济生活的广泛干预以及主管经济部门的增多，使国家行政管理具有更多的经济职能。正是受到管理学理论的影响，决定了传统的公共行政管理在政府提供公共服务方面，突出以效率为目标、以专业化为手段、以政府为主体的基本理念。行政管理学主张：政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任的“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大，但同时也带来了庞大的财政开支和效率极低的官僚作风。

传统的公共行政理论在对公共权力从何而来、政府与社会的关系等问题上也达成了共识，即公共行政是由政府主导的，政府是价值主体，公民是价值客体。正是在这样的理论指导下，使得公共行政理论存在如下几点不足。

（1）政府成为凌驾于社会之上的官僚机构。政府合法地获取了对社会的管辖权，作为一个政治组织，出于自身利益与需要的考虑，它往往以社会需要管理为由，始终以一种居高临下的姿态出现，结果是政府凌驾于社会之上。

（2）社会公众成为公共服务的乞讨者。在公共服务领域，政府是公共服务的单一提供者，政府通过国家的强制力来汲取和整合一切资源，包揽一切国家和社会公共事务，负责一切公共物品和公共服务的生产和提供。例如，社会主义的计划经济体制，从生产到消费，都是由政府计划实施。政府的这种计划，实质上是一种完全垄断，必然导致公共服务质量低下、效率不高。“朝南坐”的工作作风使社会公众获得公共服务比较难，如教育公共服务、医疗卫生公共服务等。

（3）追求效率之上。传统公共行政由于受科学管理理论的影响，凸显出效率至上主义的价值取向，过分追求非人性化和客观化的理性效率，缺乏对公共行政目的性价值的反省、认同和内化，把人当作一种工具，在根本上否定了人的价值，淡化了人的社会性和全面发展，忽视了社会公众的公共服务需求，因而在效率、责任与公平问题上陷入严重失衡的困境。

（二）行政管理学的缺陷

从以上的公共行政理论观点来看，传统的公共行政理论主张政府“划桨”，即采取自上而下、集权与控制的运行机制，承担所有法律规定的公共服务责任，即从政策设计、制订到政策执行，几乎无所不能地为社会公众直接提供各种服务。实际上，政府扮演着“行政人”或“家长”的角色。正是政府在公共服务供给中的这种大包大揽和无所不能，造成了传统公共行政理论在实际运行过程中存在的3个致命弱点。

1.民主的缺失

政府的权力高度集中，形成了强势政府，使社会公众的民主参与和公共选择无法体现或流于形式。

2.责任的缺失

传统的官僚制只对上级负责，政府主导经济发展引致执政者热衷于形象工程或政绩工程，形成了经济外延发展的刚性冲动，如以国内生产总值（GDP）衡量经济发展水平，内涵发展严重不足。

3.效率的缺失

由于政府主导经济发展，而且对微观经济干预太深，管制太严，严重束缚了市场的手脚，同时形成了大批的垄断行业和官商经济，排斥公平竞争，形成的价格垄断机制，也限制了技术创新。

1929～1933的世界性经济危机，尤其是二战之后，各国普遍采用了凯恩斯主义，政府对社会经济生活实行了全面干预，其负面结果是导致这些发达国家的政府管理危机四伏。到20世纪七八十年代，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，并表现出如下特征：技术革新迅速，新技术和新发明层出不穷，技术对经济和社会的影响明显增加，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，经济全球化、一体化趋势越来越强。西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战：政府机构臃肿、效率低下、政策失效等。这些问题的堆积引发了20世纪70年代末、80年代初的世界范围内的政治改革运动。

二、新公共管理理论

20世纪70年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论。这种始于美国的新公共管理运动，就是主张在公共部门引入市场机制，改进政府公共产品供给机制，降低管理成本，提高政府公共管理的绩效，建立与现代组织与管理理论相适应的的、灵活的企业化政府管理方式，旨在提高行政效率、改善公共服务的质量与效率、提高公众的满意度。其中，“公共选择理论”强调并关注政府与市场、政府与社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用。公共选择理论主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，主张引入非政府组织和民营部门提供混合公共产品。公共选择理论认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织、半独立的公共企业也可以提供公共服务。”以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，政府被要求作为“公共企业家”去“掌舵，而不是划桨”，即建立“企业家政府”，使社会公众获得更好的公共服务。这一改革有效地降低了政府成本、缓解了财政负担、极大地提高了政府公共服务的水平。

（一）新公共管理理论的实质

新公共管理理论的本质核心是所谓“对公共产品市场价值的重新发现与利用”。新公共管理者将私营部门的管理手段运用到公共部门，并相信市场作为资源配置机制的效率，认为提高政治组织的效率、纠正政府失败的最佳方法是在公共领域引入市场机制，以促进竞争，提高公共产品和公共服务供给的效率和质量。

新公共管理理论用经济学的眼光看公共服务的功绩，把政府与公众的关系简单化地完全等同于供方与顾客的市场关系。在新公共管理者看来，政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或消费者。“公民也不再是公共服务的乞讨者，而被看作是可以要求提供公认的服务水平的顾客。”可见，新公共管理理论的价值取向主要体现为市场化和顾客导向。

由奥斯本和盖布勒创建的“政府企业家理论”是新公共管理理论的核心，体现为以下两个理念：一是管理的自由化；二是管理的市场化。英国著名公共管理学家胡德教授（Hood，1991）特别将新公共管理理论的特征归纳为7个方面。

（1）在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任。

（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量。

（3）特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注。

（4）打破公共部门中的本位主义，对部门进行拆分与重组，破除单位与单位间的藩篱。

（5）在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量。

（6）强调对私营部门管理方法与风格的吸收和运用。

（7）强调对资源的有效利用和开发。

西方国家以“新公共管理”为模式的政府改革取得了一定的成效，政府部门规模缩减而且工作效率大大提高，民众对政府的认同感也大为提升。随着新公共管理理论的不断完善，新公共管理的实践也获得了空前的成功。于是，新公共管理被越来越多的国家和政府所效仿。

（二）新公共管理理论的缺陷

新公共管理理论认为，管理仅仅是一种技术，具有普遍的适用性，为各国公共服务改革提供了有用的技术工具，也有效地提高了政府公共服务的效率。公共部门与私营部门在管理上无本质差别，可以把企业部门的管理理念和方法引入到公共部门的管理中去。但是，新公共管理理论在实际运用时我们则看到，公共行政运作的生态环境与企业管理所面临的环境截然不同，其所需要的知识、技能与企业部门有着本质的不同。此外，新公共管理理论还忽视了公私部门在管理目标上的差异，前者是努力实现社会的公共利益，后者则以个体利益最大化为目标。

实际上，新公共管理理论较好地回答了如何高效率、高质量提供公共服务的问题。但是，新公共管理理论过分强调经济价值的优先性和市场的作用，可能带来公共价值的损害。其次，新公共管理理论也还存在着急需解决政策制订方面的问题，即在政策的制订和评价方面提供有用的工具。此外，新公共管理理论还存在着政府与社会公众沟通渠道有限、公众参与不够、政府的回应性较差等不足。针对这种情况，许多国家在公共服务的实践中，正着力扩大政府与社会公众的信息交流渠道，重建政府与社会公众的关系，包括以下几方面。

（1）通过宪法基本原则和专门的信息公开、程序公开等法律，保障社会公众的知情权和参与权。

（2）通过磋商、民间协会、对话等形式，扩大公民参与渠道。

（3）通过“一站式”服务、改善政府信息提供机制等，增强政府的回应性。

（4）通过建立有效的绩效评价机制，不断改进和促进公共服务质量的提高。

三、公共治理理论

进入20世纪90年代后，公共管理的环境发生了急剧变化，作为政府治理理论的公共管理，遇到了前所未有的挑战——社会关系相互依存的程度日益加深，范围不断扩展。伴随着公民社会的不断发育，大量的社会组织集团迅速成长和网络社会开始形成，西方福利国家开始出现管理危机。新公共管理理论中的市场与等级制调解机制，已经不能够适应变化了的公共需求形势。因此，公共治理理论应运而生。

公共治理理论，不仅将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，而且强调效率、法治、责任的公共服务体系；强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；强调建立在信任和互利基础上的社会协调网络。至此，公共治理理论从根本上颠覆了传统的公共行政理论和公共管理理论。

公共治理理论主张包括以下几方面。

（1）公共管理的行动者应由包括政府在内的众多机构和个人组成。

（2）在公共管理实践中，政府不再是公共管理的单一中心，众多机构和个人都可以以自己的方式参与公共管理。

（3）所谓公共与私人、政府与社会、政府与市场的界限实际上相当模糊。

（4）政府与社会组织、个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。

（5）政府要充分发挥在治理中的作用，就要改革政治和行政制度，建立公开、透明、公正、合法有效的治理结构。

（6）政府要善于利用各种治理工具，实现其治理愿景。

（7）政府要实行分权化改革，将权力充分授予下级，包括非政府组织甚至企业、个人，以充分发挥多主体在公共治理中的积极性。

公共治理理论在探讨政府角色定位时指出，政府在多元化的社会公共网络管理中扮演着“元治理”的角色。在多元化的社会公共管理网络中，虽然政府不具有最高的绝对权威，但是它却承担着建立指导社会组织行为主体的大方向和行为准则的重任，它被视为“同辈中的长者”，特别是在那些“基础性工作”中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。

四、新公共服务理论

肇启于20世纪70年代末、80年代初的世界范围内的政治改革运动，强调以市场为基础，在公共部门引入竞争机制，降低管理成本。这一建立在现代组织与管理理论之上的、灵活的企业化政府管理方式，旨在提供行政效率、改善公共服务的质量与效率、提高公众的满意度。实际上，新公共管理理论较好地回答了如何高效率、高质量提供公共服务的问题。但是，新公共管理理论过分强调经济价值的优先性和市场的作用，从而可能带来公共价值的损害，也招致了许多的批判，包括政府开支过大而造成经济停滞、财政危机严重，福利制度走入困境，政府部门工作效率低下，公众对政府的不满越来越强烈等。

在这样的困境中，罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特夫妇，通过对传统公共行政理论，特别是对新公共管理理论难以解决的公共利益、公平价值等问题提出改进和创新的基础上，来代替那些基于经济理论和自我利益基础上的行政主导模式。主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式，将公民置于中心位置，并且与公民之间建立对话与合作，其本质是“服务，而不是掌舵”。应该说，公共服务是以公民对话协商和公共利益为基础，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们认识到公共服务主体的多元化。

在丹哈特夫妇看来，公共行政人员在其管理公共组织和执行公共政策时，应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

五、公共管理理论的发展

从公共行政理论的历史演变视角来考察公共服务的理论源流，公共服务的理论发展大致经历了一个从传统公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的范式转变与发展历程。每一个新的公共管理理论，在不同时期都成为一种主流模式，对西方社会的政府管理和服务产生了重大的影响。每一个新理论的提出都是基于前一种理论的完善和发展。其中，政府在公共管理中的角色从“划桨者”“掌舵者”发展到现在的“服务者”。这种主体角色的转换，既是公共服务众多理论相互交叉、互为补充的结果，也是公共服务理论谱系发展的缩影。

传统公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理，无论是在政府职能的内容与范围、行政权力的运行机制，还是行政人员的行政文化与论理规则等方面，都呈现出一种批判性的继承，转变与发展（表2-1）。

此外，在不同的理论学说中，作为政府提供服务的主体——公务员、公共服务的消费者——社会公众的角色也在发生着变化。

（1）作为公共服务的提供者，政府公务员从公共政策的“凌驾于社会之上的”公共行政的“执行者”变为从事公共管理的“企业家”；再从“企业家”变为公共治理中的“合作伙伴”；最后，在新公共服务理论中，再变成为公民服务的“服务者”，也就是“公仆”。他们的角色意识由“领导”转向了“公仆”，工作方式也由“统治”转向了“服务”。

（2）作为公共服务的接受者，社会公众从公共行政的“乞讨者”，变为公共管理中的“客户”；再从“客户”变为公共治理中的“合作伙伴”；最后，在新公共服务理论中变成了真正的公民，成为公共服务的积极参与者和服务的对象。

由此可见，关于公共服务的理论思想，汇集了从亚当·斯密开始的传统古典主义，到“国家福利主义”、“新公共管理”、“公共治理”，再到“新公共服务”等众多理论的精华，并进行着不断的扬弃和不断的完善。

总之，公共服务涉及到多个领域、取决于多种因素，其内涵具有阶段性、层次性、区域性等动态变迁的特征。公共服务的内涵研究趋势是：从重视政府到重视非政府组织，从重视提供者到重视消费者，从重视公共管理到重视公共服务，从重视单项服务到重视服务体系。这反映了政府在公共服务领域从全面管制到逐步放开管制，从生产管制到消费管制的目标转移。

案例2-1 公共产品与公共服务

公共产品是和私人产品相对应的概念。公共产品是指具有非竞争性和非排他性的产品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，即当某人在消费一定物品的同时，其他人也可以消费等量的同类物品。

非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外，即同一物品不仅供其占有者来消费，而且无法排斥占有者以外的人来消费。

公共产品的非排他性使它具有公共性，这类产品具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用、人人都获益的产品，从而体现了全体居民的共同利益。公共产品的这些特征以及规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或即使提供也难以做到有效益。因而，一般由公共部门与准公共部门来提供。

公共服务是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。它分为提供纯公共产品和提供准公共产品的公共服务两种。基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务，它指政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务，如国防、基本医疗服务、体育服务等。混合公共服务是提供准公共产品的公共服务，它带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的性质，这种公共服务既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他性；既要付费，又不完全付费，如高等教育、体育赛事转播等。

公共服务概念比公共产品广泛，公共服务是在社会福利最大化意义上的公共产品，隐含着价值观的判断，即什么东西应该由政府提供，如医疗服务消费具有竞争性的特点，但从社会发展与进步的意义上来说，政府应当提供或部分提供医疗公共服务。