第2章 信息资源管理的内容

内容提要

信息既然是一种资源，就必然如同物质资源和能源资源一样，有一个管理问题。这里所说的信息资源管理（IRM，Information Resource Management），是指管理者（如中央或地方政府部门、企业或事业单位）为达到预定的目标，运用现代化的管理手段和管理方法来研究信息资源在经济活动和其他活动中利用的规律，并依据这些规律对信息资源进行组织、规划、协调、配置和控制的活动。我们在第1章研究了信息资源不同于物质资源和能源资源的特殊性，从管理的角度来说，这些特殊性一方面使信息资源的管理比其他资源的管理显得更加复杂和困难；另一方面又使信息资源的管理发展成为一个独特的研究领域，经过漫长的发展，这一领域已经具有明确的目标、任务和内容，日益成熟，并受到学术界和实际工作者的普遍关注。

本章重点

◆ 信息资源管理沿革和发展的不同阶段及不同阶段的特征；

◆ 信息资源管理的三大领域及其发展；

◆ 信息资源管理的目标和任务；

◆ 信息资源管理的内容。

2.1 信息资源管理的沿革与发展

信息资源管理虽然是在20世纪70年代末、80年代初才兴起的一个新兴领域，但是对文献、知识和信息的管理却可以追溯到遥远的古代。前面所述的“结绳记事”正是在文字未产生前对信息存储和管理的一种原始形式。当代信息资源管理是在经济和科学技术高度发展的条件下，对文献、知识和信息管理的延伸和拓展，是文献、知识和信息管理由古代到现代不断演变和发展的产物。追溯信息资源管理历史沿革，我们可以将其划分为5个阶段，即传统管理阶段、技术管理阶段、信息资源管理阶段、知识管理阶段和资产管理阶段。这4个阶段对应着不同的管理内容和方法。如果我们将人类社会的信息过程表示为图2.1所示的过程，就可以按这一过程区分出不同阶段管理的侧重点。传统管理阶段以信息资源的搜集、管理为重点，技术管理阶段试图利用现代信息技术实现对信息流的控制，信息资源管理阶段强调从多种角度对人类社会信息过程及相关要素实行综合管理，知识管理阶段更注重挖掘深层的隐性知识，强调信息获取手段的多样性，资产管理阶段注意信息的资产性，注重从资产管理的精确性来实施信息资源的规划与管理。下面分别讨论这5个不同阶段的管理。

2.1.1 传统管理阶段

传统管理阶段以信息源管理为核心，以图书馆为象征，同时也包含档案管理和其他文献资料管理。虽然人类对知识信息的保存与管理早已有之，但作为一项专门的工作和事业则是在图书馆出现之后才兴起和发展起来的。图书馆是人类社会生活发展到一定阶段的产物。首先是文字的产生，在此之前，人们只能用口头语言来传递信息（即我们今天讲的零次信息），文字的产生使得人们可以用这种符号将信息和知识记录在一定的物质载体上，这就是最初的文献。人类社会正是“由于文字的发明及其应用于文献记录而过渡到文明时代”。随着人类社会的发展，这种记录人类经验、知识和信息的文献很快便达到了较大的量，并且内容越来越复杂，给人们找寻和利用带来了困难，图书馆便应运而生，收藏和整理文献记录便成为早期图书馆的存在方式和活动内容。早期文献收藏内容基本上是社会生活中的各种文字记录，如宗教仪式记录、历代皇帝的法令和政令、政府法律文书、征收赋税和接纳贡物的各种记录等，大多为各类文书档案。因此，早期的图书和档案的社会机构是“同源”的。随着社会经济、科技和文化的发展，文献记录的类型大量增加，图书馆作为最初的文献收藏机构，逐渐与档案馆分流，成为知识和文献收藏、整理和提供利用的社会信息交流中心机构，即形成了独立意义上的图书馆。

图书馆对文献的收藏以文献的利用为目的。具体来说，就是为了以后多次反复的利用，或者变少数人的“藏”为多数人的“用”。图书馆自诞生之日起就十分重视文献的“藏”和“用”的统一，强调为“用”而“藏”。应当说要有效地解决“藏”和“用”之间的矛盾是相当困难的。图书馆在其漫长的发展历程中，一直致力于协调这一对矛盾，尽量使两者和谐统一，于是图书馆引入了管理的概念，并创造了许多卓有成效的文献整理和管理技术方法。除了对文献本身的管理外，还包括对机构、人、文献整理和提供过程的管理，因而已具有相当的综合性和现代信息资源管理的意识。“图书馆学”在早期曾经使用的名称便是“图书馆管理学”（Library Economy），美国哥伦比亚大学于1887年创办的第一所图书馆学院用的名称也是“图书馆管理学院”（School of Library Economy at Columbia University）。

尽管引入了管理的概念和方法，图书馆在解决文献收藏和利用之间的矛盾上仍然不是十分成功。文献信息的利用在时间和空间上分布都非常复杂。在空间上，即使是一个很小的区域，图书馆所面对的也是无穷无尽的需求，而且这种需求在不断变化；在时间上，更是一个漫长的分布，入藏图书馆的文献信息源可能是在遥远的未来才会被阅读。换言之，图书馆并不知此时此地之“藏”何时何地才能被“用”。这使得许多图书馆不得不着眼于文献信息源的收全和藏全，以备日后难以预料之“用”，因为收藏总比利用容易把握得多，目标也明确得多。这就是图书馆重视“源”的管理的根本原因。再则，图书馆本身就具有文化遗产的保存功能。

这种状况引起了人们的批评，许多人对图书馆没有明确的当前服务目标的文献信息源收藏和管理模式表示怀疑。尤其是在20世纪40年代后，当大科学时代的“情报危机”开始出现，知识信息成指数增长，并进一步威胁着人类再创造的时候，在科技领域出现了一类新兴的专职信息服务机构——科技信息机构。这类机构的任务就是对科技信息进行搜集、加工、存储、检索和提供利用。由于科技信息主要以文献为载体，所以这类信息机构实质上所从事的仍然是文献管理工作，只不过偏重于图书之外的文献（如期刊、专利和会议文献等）而已。中国在20世纪50年代建立的这类机构，称为科技情报研究所，从事科技情报服务（日本称为“情报管理”）工作。这类机构主要从事二次文献加工，旨在克服传统图书馆提供文献信息利用方面的滞后现象及过分重“藏”的缺点。在文献加工方面，既重视文献的外部特征，更重视内容特征，提供服务的方式主要是文献信息的多向主动传递。但由于多方面的原因，这些科技信息机构同样面临着与传统图书馆类似的困境和问题。

从本质上看，科技信息机构与图书馆之间并无特殊差别。它们都是或主要是社会公益性事业机构，在国家财政拨款或公民税收支持下，从事以文献为载体的信息的搜集、加工、存储、检索和提供利用，着眼于“文献信息源”的管理。尤其是在大量采用现代信息技术使得图书馆从书籍世界进入信息世界的背景之下，图书情报服务更趋于一体化。20世纪60年代之后，两者都更重视“管理”并向“信息管理”发展过渡，这从有关的名称更改可以反映出来。例如，国际著名的“专业图书馆协会”（Aslib）在1983年更名为“信息管理协会”（The Association for Information Management）。不少专业期刊的名称也纷纷改名或加入“管理”一词。例如，1963年创刊的《信息存储与检索》（Information Storage and Retrieval）从1975年第11卷起更名为《信息处理与管理》（Information Processing and Management）；1976年创刊的《图书馆连续出版物》（Serials Librarian）特意加了副标题“连续出版管理季刊”（The Quarterly of Serials Management）；《社会科学情报研究》（Social Science Information Studies）在1986年易名为《国际信息管理杂志》（International Journal of Information Management）。这些都反映了以“信息源”为核心、以文献为主要载体、以公益性服务为主要目标的传统管理阶段正在向信息管理阶段发展，从注重“源”的管理向注重“流”的控制过渡。

在传统的文献管理中，特别值得一提的是政府部门和机构中的文件管理，或记录管理（records management）。自20世纪50年代以后，除各类书籍和专业领域中的文献呈爆炸性增长外，政府部门和其他机构的行政和管理活动中产生的各类文件也大量增加。据美国文书协会统计，仅文件生产所用的纸板总量而言，1960年是4.3万吨，1980年增长了2.5倍，即11.4万吨，1990年达到24万吨。这一巨大数量的文件档案和文献几乎无处不有，成为机构的沉重负担。文献记录管理成为信息资源管理（IRM）关注的重要领域。人们普遍认为，IRM实际上是美国文书工作委员会的成果，与1980年简化文书工作有关的准备性工作直接相联系，该委员会提出的20篇文献和简化文书工作法案，正式提出了信息源管理实施的框架。该法案包括信息源管理的7个方面——简化文书工作、数据处理和通信、统计、记录管理、信息共享和公开、信息政策和监督、组织发展和管理。

2.1.2 技术管理阶段

技术管理阶段以信息流的控制为核心，以计算机为工具，以自动化信息处理和信息系统建造为主要工作内容。显然，这是在计算机技术及相关信息技术高度发展和广泛应用背景之下发展起来的新兴信息管理模式。

计算机具有科学计算功能和信息（数据）处理功能。自20世纪40年代成功研制出第一台计算机以来，计算机的应用在上述两个方面都显示出强大的生命力，在后一方面更显示出广阔的应用前景，取得了一系列重要成果和突破性进展。

计算机发明不到10年就被应用于图书馆的文献信息加工和管理，目的是要提高文献信息加工处理和查找效率，实现对文献信息流的控制。1954年，美国海军兵器中心把文献号和少量索引词输入计算机，这可以说是世界上第一个计算机信息检索系统，但它仅仅是试验性的。计算机大批量处理和管理文献信息则是由美国化学文献社（CAS）开创的。1961年，化学文献社用计算机成功地编制了《化学题录》（Chemical Titles）。它包括600多种重要的化学化工期刊的字顺主题索引，由此萌发了上下文关键词索引（KWIC），用计算机对文献中的题名自动抽取关键词并进行排序，从而减轻了概念标引中的人工智力负担，大大提高了文献处理效率。这种方法实际上代表了自然语言和全文检索的原始形式，此后在计算机文献信息检索系统中得到了广泛应用。KWIC由于可以迅速、廉价生产，很快被其他二次文献信息加工所采用，成为相当长时期内通过对二次文献信息（文献线索）的管理来达到对所有原始文献信息进行管理的有效途径。

这实际上是文献信息管理的一场革命。在这种计算机系统中，只要把原始文献的信息进行一次分析，输入计算机系统，就能从中选取和编制出二次文献索引的信息。这种文献信息加工和管理的计算机化，不仅大大缩短了二次文献出版分发的时差，而且文献收录的范围更加广泛，能适应多样化的需求，给用户带来了方便，推动了数据库业的发展。随着计算机技术的发展，计算机信息处理功能越来越强，使人们对文献的加工有可能从宏观层次向微观层次深入，从文献的局部信息扩展到全文信息，极大地提高了人类对文献信息的处理和管理能力，提高了图书情报中心对文献信息流的自动化控制程度。

计算机在被用于图书馆情报中心文献信息管理的同时，也被广泛用于公司、企业和其他各类机构的行政记录处理、财务数据处理、经营活动数据处理中。最初这种数据处理仅仅是在操作层次上，主要目的是用机器代替手工操作，提高数据处理速度和效率。随着机构的记录数据处理量不断增大，不仅需要解决大量数据的处理、组织和存储问题，而且还需要对数据进行保护并在需要时有效取出。这就需要以系统思想为指导，全面考虑组织机构各类数据（信息）的采集、加工、存储、检索、传输和利用等，由此促成了管理信息系统（MIS）的诞生和发展。

进入20世纪60年代以后，MIS被广泛应用于各个领域，并产生了很大的影响，成为计算机信息系统非常有代表性的、经常使用的工具。以MIS为题研究信息系统和信息管理的论著大量涌现，产生了一整套行之有效的信息系统分析、设计、实施的理论和方法。随着信息系统技术的发展，人们在信息检索系统、办公室自动化系统和MIS基础上，又研制出了不同功能的决策支持系统（DSS）和专家系统（ES）。

随着分时多用户计算机网络和分布式计算机网络的出现，国际大型联机信息检索系统迅速发展起来。例如，美国系统发展公司在1965年开始研制交互式联机检索系统，这种系统能够使用户直接同所检索的数据库通信，进行会话式交流。1966年，洛克希德空间与导弹公司便在此基础上建立了著名的DIALOG系统，使联机信息系统在世界上尤其是在美国和欧洲得到广泛应用，这就使得人们可以使用远距离的数据库，信息管理和利用的空间也大大拓展了。20世纪80年代以来，微型计算机性能的迅速提高，特别是在性能价格比上的巨大优势，为信息管理提供了新的工具和途径，加上CD-ROM的普及利用，使得信息系统管理出现了结构性变化，从追求覆盖面越来越大、功能越来越综合的大型系统演变到集中式和分散式同时并存和相互竞争的新型信息系统。此时，不仅有为特定目标而建造的机构专用信息系统，甚至还出现个人专用信息系统，信息系统开始向多样化方向发展。

显然，技术管理阶段着眼于用计算机技术处理信息并对信息流进行控制，技术因素占主导地位，技术专家唱主角。这一阶段围绕计算机应用创造了许多信息加工处理方法、系统设计开发理论。人们希望在高度发展的信息技术的支持下克服由“信息爆炸”带来的利用方面的困难，以实现有效管理和开发利用。当信息技术无能为力，达不到预定目标时，他们误以为是技术还不够先进，于是拼命追求最先进技术的应用，完全忽视了信息管理中其他因素的作用。这种思路在部分人中一直持续到网络时代。

2.1.3 信息资源管理阶段

信息资源管理阶段的主要目标是将信息看做资源，对信息实施资源性管理。信息资源管理这一新概念的提出基于两个背景：一方面，是信息管理阶段纯粹的技术手段不能实现对信息的有效控制和作用；另一方面，也是更重要的原因，是当代社会经济发展使信息成为一种重要的资源，迫切需要从经济的角度思考问题，并对这种资源进行优化配置和管理。

在第一种背景下，信息资源管理是信息管理从古代到当代的必然延伸，是对信息管理单纯依赖技术的否定。如前所述，20世纪60年代以后，信息技术被迅速地利用于信息管理，建立了各类现代化的信息系统和网络，人们以为这样便可以一劳永逸地解决信息的有效管理和利用问题。但是信息技术的高度发展和广泛应用带来了许多新的、复杂的难题，新的信息媒介和信息传播方式，在社会的广泛应用中产生了许多始料未及的、传统管理无法应付的问题。在顾及信息的高效处理、传播、利用和共享的同时，信息安全（包括计算机安全、系统安全、数据安全、国家主权、个人隐私等）和信息利益（包括知识产权、跨国数据流、信息收费、信息成本等）这两大问题已变得非常棘手。

计算机化信息系统的建立虽然能够高效地解决信息管理中的许多问题，但它仅仅是在微观层次上着眼于个别的机构和组织。随着技术的进一步发展，这种模式必然导致信息系统的分散和向小型化发展的趋势，使得信息的管理和控制反而变得更加困难，宏观层次的信息共享和信息效益无法实现。这种纯技术的信息管理逐渐暴露出许多问题和缺陷，人们不得不重新思考信息管理的方向。日本学者山田进指出：“今天，信息系统的成熟化和高度化正产生着各种各样的内部矛盾，组织的信息系统正面临着前所未有的困难局面。问题绝不是表面的，而是根深蒂固的。人们只着眼于技术问题，然而管理上的问题，特别是与人相关的问题是最难处理的。”于是，进入20世纪70年代以后，人们着手利用行政、法律、经济的手段，从微观与宏观结合上协调社会信息化进程中的各种矛盾、冲突和利益关系，妥善处理信息管理中人与物的复合关系，这样就逐步形成了信息资源管理的思想和观念。

信息政策和信息法律都属于信息管理的人文范畴，其主要功能是规范信息活动中的人的行为和规定各方面的利益关系。相比之下，信息法律作为管理手段具有更长的历史。根据大多数专家的意见，1624年英国颁布的《垄断法》可作为现代专利法产生的标志，而专利思想则早在13世纪就开始萌发了。1709年英国颁布的《安娜女王法》被认为是世界上最早的版权法。这些法律体现了利用法律手段来解决知识生产和利用中矛盾冲突的一种管理上的努力。信息政策则是在20世纪70年代为适应信息活动的宏观调节和管理需要而兴起的，很快就成为一个新的受到各国关注的重要领域。今天，信息政策和信息法律已经形成一个比较完备的庞大的体系。一般来说，信息法律和信息政策都具有明显的地域性，不同的国家和不同的地区有各自的信息政策和法律，采取不同的行政手段进行管理。信息政策和信息法律必然受文化背景、社会经济发展水平、意识形态等社会人文因素的影响和制约。

经济手段的引入主要基于3个方面的原因：① 用于信息活动和信息管理的预算有限，需要合理分配各项开支；② 信息系统所采用的各种技术设施越来越昂贵，信息服务的耗费越来越大，需要对成本效益进行认真分析；③ 信息和信息服务中的有偿成分增多，这些都需要用经济手段对信息和信息活动进行研究和管理。例如，美国著名信息学家D·金格（D． W． King）说，过去10年间，信息经济学对于理解和评价信息传输系统（information transfer system）起着重要作用，经济学也成为研究信息传输系统开发的各阶段（调研、评价、设计、实施、操作和计划）不可分割的部分。这里所说的信息传输系统实质上是指微观管理的全过程。

在第二种背景下，信息作为一种重要的经济资源，是当代社会经济发展的必然结果，这已在第1章详述。既然是经济资源，它的管理模式就与在公益性信息活动基础上形成的信息管理模式有很大差别。也不仅仅是如前面所说的在公益性信息管理中局部引进的一些经济手段和方法，而是要全面考察信息作为经济资源的性质、利用状况、效用实现的特征和规律，从经济角度对其进行管理和优化配置，使其效益达到最大化。我们将在本书第9章深入研究这一问题。

卢泰宏同志曾用“概念框架”的方法来研究和比较信息管理不同阶段的特征，将信息管理划分为传统框架、网络框架、微观框架、系统框架、政策框架和资源框架，并从相近的主题概念、发源领域、管理特征和基本功能与目标4个方面进行了比较，如表2.1所示。

在这种认识框架中，信息资源管理一方面被看做是人类对信息管理的一种延伸和发展，是用技术、经济、人文对信息进行管理的产物；另一方面也是从经济学资源配置和管理中高层战略需求的角度对信息活动进行资源性质的管理。这里特别突出信息作为资源的经济性质，这与前面所说的在第二种背景下，把信息看做一种重要的经济资源是一致的。

进入20世纪90年代以后，以Internet为基础的全球信息高速公路建设彻底改变了人类信息活动的方式。高速信息网将成为信息资源存储和传播的主要场所。高速信息网上信息资源种类繁多，分布在不同的网络节点上，而且都是以数字化信息及其他信息媒介为基础的电子信息资源，它可以利用现代信息技术进行制作、加工、传播、转换和二次开发。

高速信息网把方便的信息服务带进了家庭的办公室，使人们可以像使用自来水和煤气一样方便地使用全球信息资源。但是，高速信息网并没有通过高度的技术发展带来一个真正高效有序的信息空间，相反，网络的迅速扩张带来的信息污染、信息混乱、信息犯罪、信息侵权远远超出了传统意义上的“情报危机”，同时也比前面述及的信息技术应用带来的问题严重得多。首先是信息量急剧增长，网络无序扩大，网上信息陷入严重混乱，使人们难以通过网络获取所需要的信息；其次是信息污染，由于各种连入Internet的网络和信息资源没有质量控制标准，致使一些质量低劣、粗制滥造的网络连入，使得Internet通信混乱，加之淫秽信息泛滥和病毒感染，网上信息污染日趋严重；再次是信息侵权和安全问题，由于高速信息网存在着巨大开放性，进出方便，存取自由，任何个人或团体均可以把自己的计算机和局域网连入，同时也可以通过网络的任一节点获取网上信息，这使得网络信息安全系数大大下降，信息产权保护变得十分困难；最后是根据需求和效率配置网上信息资源的难度更大。鉴于此，把技术、经济、人文三种手段有机结合起来，对网络信息资源进行管理就显得十分急迫，也是信息资源管理需要研究解决的核心课题。

2.1.4 知识管理阶段

知识管理阶段以知识（显性知识和隐性知识）为主要研究对象，以创新为最终目标，以信息技术为工具，以人为核心。美国学者D·A·马夏德（Marchand）曾于20世纪80年代中期提出将信息管理分为4个发展阶段，其中第三阶段是信息资源管理阶段，而第四阶段就是知识管理阶段。由此可见，知识管理是在信息资源管理基础上发展起来的新阶段。知识管理是社会形态由信息经济向知识经济过渡的产物。

“知识经济时代”一词起源于1997年美国财政部长萨默斯博士给联合国经济发展组织的报告中提出的我们的时代已开始进入“基于知识的经济时代”，克林顿将这一提法直接改为“知识经济时代”，从此“知识经济时代”到来了。在知识经济时代，信息管理思想开始由重视效率和信息的无障碍流通转向重视学习和知识的分享与转移，这种变化使得信息资源管理思想开始暴露出越来越多的缺陷和不足，这些不足主要表现为：① 信息资源管理仅关注显性知识的管理，缺乏对隐性知识的管理，这大大限制了信息资源管理的效力；② 信息资源管理仅关注已存在的信息内容和信息载体的管理，而对获得、分析、利用、创造信息的过程本身——学习和创新意识却视而不见；③ 信息资源管理仅关注信息如何被高质量地提供给用户，而对用户获取信息的根本原因——寻找解决某一问题的最佳策略重视不足，无法将信息和个人知识结构最准确地匹配，信息资源管理在达到一定程度后就无法继续提升价值，而沦为一种基本的工具；④ 信息资源管理没有把信息看做企业的资产，这大大限制了其在资本升值方面的贡献作用。

当人们渐渐意识到信息资源管理已经不能适应瞬息万变的经济环境的变化时，人们急于寻找一种更为高级的信息资源管理的理论和方法，将流动性大、作用时效短的信息向较为固定的、作用时效长、价值更大的知识转移，以提高创新能力。知识管理在这种背景下应运而生。

霍顿（Horton）于1979年最早提出了知识管理一词，他对这一概念的提出是站在了资源管理演化的角度。随后，各学者和企业才开始对其进行深入细致的研究，并加以实践，逐渐形成了一套知识管理体系。20世纪70年代，一些著名的管理大师为知识管理的产生发挥了重要的促进和推广作用。美国管理大师彼得·杜拉克（Peter Drucker）和P·斯特拉斯曼（Paul Strassman）强调了信息与显在知识作为组织资源日益增长的重要性。彼得·圣吉（Peter Senge）则着重突出了“学习型组织”，并视其为实现知识管理的关键措施和知识管理的核心目标之一。哈佛大学商学院的查尔斯·阿济里斯（Chris Argyris）、C·巴特勒特（Christoper Bartlett）和D·利昂纳德（Dorothy Leonard-Barton）也对知识管理的发展做出了巨大的贡献。斯坦福大学的埃斡特·罗杰斯（Everett Rogers）和麻省理工学院的托马斯·艾伦（Thomas Allen）则将对组织内知识的生产、扩散和利用的认识提高到一个更高的水平。

到了20世纪80年代，人工智能和专家系统技术的发展对知识管理的发展起了较大的作用，大大扩展了知识管理研究的深度和广度。经过知识管理学者不断的努力，人们逐渐认识到组织知识资产的重要性。1989年，知识管理（Knowledge Management）的概念正式提出。知识管理的文章开始在著名的学术刊物上出现，它们是《斯隆管理评论》（Sloan Management Review）、《组织科学》（Organizational Science）、《哈佛商业评论》（Harvard Business Review）等。同时彼得·圣吉的《第五项修炼》（The Fifth Discipline）开始走红。

从1990开始，一些管理咨询公司，开始在内部推行知识管理。美国、欧洲和日本几家著名大公司也开始实施知识管理实践。1991年，汤姆·斯图亚特（Tom Stewart）在《财富》上发表《脑力》（Brainpower）。1995年，野中郁次郎和竹内吰高出版了《知识创造公司：日本如何建立创新动力机制》，这本著作被认为是知识管理产生的标志。

20世纪90年代中期，Internet的普及促使知识管理理论突飞猛进。1994年，国际知识管理网络（IKMN）在网上建立网站，随后美国的知识管理论坛和其他一些组织开始加入这个网络。1994年，IKMN发表了对欧洲企业知识管理活动的调查报告。1995年，欧盟通过ESPRIT计划，首次资助知识管理类研究项目。

知识管理的概念和理论是在1998年初随着知识经济的概念进入中国的，近年来也取得了一定的发展。但是目前国内对知识管理的实践还与国外存在相当大的差距。

值得一提的是，信息资源管理和知识管理各有侧重点，管理的对象、管理的手段和方法、管理的目标和职能、管理的特点、管理的本质都不相同。因此，它们彼此之间的关系既不是简单的互补，更不会是新的取代旧的。随着社会的进步和科技的发展，它们将不断地相互影响、相互启发，共同向前发展。

2.1.5 资产管理阶段

1993年，美国政府制定和实施《绩效与结果评估法案》，这一法案正式确立了美国很长一段时间内以绩效为导向的建设目标。政府信息资源管理专家对该法案的认可，一方面是新公共管理变革的影响，另一方面也得益于对信息资源资产性认识的成熟，并开始关注从资产管理的精确性来实施非战略层面或项目层面的信息资源规划与管理。随着当代新技术革命与经济体制改革的深入发展，对信息的资产性认识越来越受到社会的关注，“信息资产”的概念也开始为社会普遍接受。

信息资产的出现并非偶然现象，它的提出具有其理论依据。信息经济学的奠基人施蒂格勒认为，信息是一项资本或资产，信息促使买卖双方的交易过程不断趋向于合理，无论是买主还是卖主，他们拥有的信息都具备资本或资产的价值。提出信息资产的另一个依据是经济学中的生产力要素理论，随着社会生产的发展，生产力的“多要素”理论日渐盛行，尤其是随着信息经济的快速发展，信息作为一种生产力要素的作用被进一步强化。当企业占有、运用的信息资源参与企业的生产活动并起着越来越重要的作用时，可以认为企业占有、运用、增值的信息资源已经成为了企业的一项重要的资产——信息资产。

信息资产除具有物质资产的特征外，还兼有无形资产和信息资源的特征。信息资产的双重特征使其有许多不同于实物资产的特点：① 信息资产的价值与取得信息资产的初始投资关系不大，而是与其市场需求成直接关系。② 信息资产的预期收益远远高于一般的实物资产，也因此具有更高的风险水平。③ 实物资产会因为投入了生产而发生消耗，其价值会转移到其他形态的资产上去，价值不会增加；但信息资产会因为使用而产生新的信息资产，从而发生不断的信息增殖。④ 实物资产时效性不强，保持价值的时间相对较长，信息资产的时效性很强，时间过长就会失效。⑤ 信息资产具有边际成本递减的效应，由于信息资产可再生和重复利用，它的成本不随使用量的增加而增加，而是随着使用量的增加厂商的信息资产得到的增殖越多，单位原始投入的信息资产所承担的成本越低。

虽然“信息资产”这一术语已经为社会普遍接受，但是如同人们对信息定义尚有争议一样，信息资产的概念同样是众说纷纭。人们出于不同的研究角度和目的，对信息资产的理解、描述、分类也不尽相同。目前，对信息资产的研究多集中在企业中，从企业角度人们认为信息资产是由企业拥有或者控制的能够为企业带来未来经济利益的信息资源，其本质是信息作为一种经济资源参与企业的经济活动，减少和消除了企业经济活动中的风险，为企业的管理控制和科学决策提供合理依据，并预期给企业带来经济利益。从信息安全及信息系统的角度研究，信息资产则指信息系统及其附属设施中的资源。目前，对信息资产较为完整的定义是由英国标准协会（BSI）制定的信息安全管理体系标准BS7799中的界定，它认为：① 信息是一种资产，像其他重要的业务资产一样，对组织具有价值，因此需要妥善保护；② 常见的信息资产包括书面技术资料、数据与文档、技术软件、物理资产（主要指通信协议类）、员工与客户（包括竞争对手）、企业形象和声誉及一些服务等。

信息资产管理，既有别于传统意义上的固定资产管理，也与ERP（企业资源计划）、EAM（企业资产管理）等系统中资产管理的概念不同，它作为信息安全管理的一个基础部分，更关注对企业中的各项信息资产，包括信息系统、数据文档、通信协议等进行识别和集中管理，进而实施有效的ISMS（信息安全管理体系）或SOC（安全运营中心），以保证信息系统所承载的企业业务的持续有效发展。

目前，对信息资产管理的研究已不少，但把信息资产管理作为信息资源管理的一个阶段正式提出还很少涉及。但从两者的相互关系来看，从信息资源管理到信息资产管理的发展同样具有深刻的理论基础。

一方面，信息资源具有信息资产管理的理论基础。首先，信息资源作为固化在载体中的存储的“智力劳动”，具有资产对劳动力替代、价值性等基本属性；其次，信息资产在预算和会计中已经作为管理应用。

另一方面，信息资产管理引入信息资源管理以后，在信息资源管理理论和实践上都产生了巨大的影响。

在理论上，一方面完善了信息资源管理的现有理论。例如，信息安全管理中建立了对信息资产安全评级的分类管理方法。另一方面与情报学原有的理论融合促进了管理创新。例如，运用元数据方法对网页或书目等信息单元标引来促进信息的进一步管理，在信息资产中同样也引入了信息资产标引，对某一信息专家、某一信息系统、某一功能模块进行标引。这类典型应用如Visible Company的Enterprise Architecture软件就应用这类方法对信息系统各类贡献者、各功能模块进行标引，大大增加了系统维护、咨询、二次开发和共享的效率。

在管理实践中，信息资产管理大大增加了机构非信息部门参与信息管理的可能性。通常实践中，信息资源管理在机构中处于职能管理部门，它与财务、信息技术、市场、战略管理和人力资源管理处于同级管理，而通过设置相当于副主管级别的首席信息官和确实可行的核算方法，提高了管理的实际效果。更进一步，组织信息资源作为信息资产，其管理方法将会取得进一步的发展，可以利用资产管理体系中的分级分类体系，实现信息投资和信息成本的控制；而以往信息系统成本控制是公认的难题。这样的分级分类体系逐渐延伸到信息系统质量控制、安全保障，甚至在业务标准和系统建模领域也得到广泛应用，如基于政府信息资源目录体系的管理体系在美国和中国都得到广泛重视。在美国，政府信息资源目录体系是作为2005年《信息内容质量法案》制定的，在联邦层次共有104个部级机构分别制定了详细的业务目录、专业术语表和业务流程功能代码；中国的政府信息资源目录体系建设，则是在信息资源共享共建理论指导下，针对“信息孤岛”问题突出的对策方案。

2.2 信息资源管理的三大领域及其发展

在社会经济生活中，信息资源包括的范围非常广，其拥有的主体按信息产业链可分为信息生产者、信息传递者和信息使用者，按主体的组织形式可分为个人和团体（包括各种社会团体、政府和企业），按照机构性质又可分为营利性机构（企业、工厂、商店、商业银行等）和非营利性机构（学校、医院、社会团体等）。我们按这些主体及其所拥有的信息资源在社会生活中所发挥的作用，将其分为三大领域——政府信息资源、企业信息资源及社会信息资源。在这些主体中，政府是信息资源最大的拥有者，起着宏观调控和公共服务的作用；企业追求最大利润，它对信息技术和信息资源的需求超越了任何其他主体；除这两类外的主体，如图书馆、学校、科研院所、社会团体及个人即是信息市场上的竞争主体，更是免费信息享有者和重要的免费信息提供者。对这3类信息资源的管理构成了信息资源管理的三大领域。

2.2.1 政府信息资源管理

政府信息资源是相对于除政府以外的其他社会组织（如工商企业、社会团体、医院、学校、图书馆等）的信息资源而言的。政府信息资源管理的起源是政府记录管理。作为自国家诞生以来规模最大、系统性和延续性最强的社会组织，政府在职能不断扩展的同时，也面临着政府记录激增的难题。为了解决内部记录增长，以及由此带来的记录利用低效率和政府决策低效率的问题，产生了记录管理，旨在对记录从产生到处置进行系统控制。但记录管理的内容产生于政府内部的业务工作，一般不包括产生于政府外部但对政府日后业务活动有影响的信息；记录的对象也仅限于记录本身，不包括记录生产者、录存设备、录存技术等系统活动要素，因而记录管理在管理内容和手段上都具有局限性。信息资源管理特别是政府信息资源管理便是在这样的背景下逐渐形成的。

美国是政府信息资源管理的诞生地，不仅开风气之先，而且在政府信息资源管理的实施，乃至电子政府建设方面，在世界上都处于领先地位。在美国政府信息资源管理领域里，有一个非常重要的事件，即在1975年美国国会成立了联邦文书委员会，该委员会先后向美国国会递交了37份报告。受其工作影响，1980年，国会通过了《文书削减法》，第一次明确提出“信息资源管理”的概念，并且将记录管理的对象从记录扩展到文件、报告或记录中的信息。另一个重大事件是1985年年底，美国联邦政府管理与预算发布了A-130号通报，首次从政府的角度将信息资源管理定义为“与政府信息相关的规划、预算、组织、指挥、培训和控制”，并且将信息资源的范围扩展到信息本身及信息人员、设备、资金、技术等方面。《文书削减法》的问世和A-130号通报的发布标志着现代信息资源管理思想已经形成。

20世纪90年代中期以后，随着信息技术不断发展及社会信息化的不断拓展和深化，政府信息资源管理由传统的内部文书管理逐渐演化成为两个方向：一是战略层次的信息资源管理，政府越来越意识到信息资源的重要性，开始将信息资源管理与政府的战略管理相整合；二是电子政府的建设，信息技术和网络技术的兴起是电子政府发展的直接推动力量。

政府战略信息资源管理的层次为：信息资源管理-服务管理-绩效管理。1994年，美国总会计署（GAO，General Accounting Office）提出了战略信息资源管理的5个要素——任务、工作流程、决策、信息和技术，随后又确立了战略信息资源管理的6个领域，分别是：① IRM对于部门任务的重要性；② 战略规划、预算，以及评价整合；③主要任务的测评；④ 架构背景下的流程改善；⑤ 作为投资的信息管理和信息技术项目管理；⑥ 建立组织能力以满足任务需求。1999年，英国的计算机与通信技术机构（CCTA，Central Computer and Telecommunications Agency）出版了一套题为“信息系统管理指导”的战略信息资源管理集成指南，包括信息系统战略、绩效管理、信息技术获取、变革管理、服务管理和方法管理。

对于电子政府，根据美国《2002电子政府法案》（Electronic Government Act of 2002）首次在联邦法律中的界定，它是运用Internet技术提高政府各部门之间及公众与政府之间的信息获取和服务传递能力。为了保证政府信息资源管理和电子政府的有效实施，美国政府研制了一系列的工具，开展了一系列的项目计划，其中包括政府信息定位服务（GILS，Government Information Locator Service）及以网络环境为基础的政府信息定位服务。美国Gartner Group将电子政府建设划分为4个阶段：① 网站建设和信息发布；② 与公众进行信息交互，提供信息搜索、相关网站链接、简单的数据搜集等服务；③ 为公众提供在线交易功能，如网上付税、网上登记、网上许可和网上交易等；④ 政府形象和职能转变，构建公众参与型的电子民主政务环境。目前各国的电子政府发展大多处于第二阶段，或正由第二阶段向第三阶段迈进。

在政府信息资源发展的以上两个发展方向中，前者强调政府IRM层次的提升，后者侧重于网络环境下政府IRM的具体实施。

由于政府信息资源不同于一般的信息资源，政府部门也完全不同于一般的社会组织，因此政府信息资源管理具有一定的特点。只有充分认识、研究和把握这些特点，才能真正结合政府业务工作的特殊性，制定出切实可行的管理策略。从当前政府部门的实际情况来看，政府信息资源管理具以下特点：①对信息资源管理的界定具有双重性，既包括对信息本身的管理，又包括对相关资源（如人员、设备、资金和技术等）的管理。这与侧重于文书处置的记录管理，以及关注信息生命周期的信息管理有所区别；②信息资源管理在发展演化中，其重心逐渐由内部文书记录管理转为面向外部的信息传递及与公众之间的信息交互，并将IRM与组织任务目标相结合，放置在战略管理的高度；③信息资源管理的具体实施与信息政策工具紧密相关。

2.2.2 企业信息资源管理

企业是人类经济活动中最活跃的基本单位，对信息技术和信息资源的需求超越了任何组织。并非企业的所有数据和信息都可以称得上企业的信息资源，也并非所有信息资源都具有开发空间和价值，根据国家信息化评测中心（NIEC）的报告，企业信息资源主要包括企业内在结构状态信息、客户群信息及竞争对手信息。

企业信息资源管理是以信息资源管理概念的提出为条件的。20世纪70年代末，美国政府部门首先提出IRM的概念，这在无形当中为企业管理领域的IRM起到了铺垫作用。在观念、环境、技术、实践等要素的推动下，企业管理领域的信息资源管理具有了多重而成熟的背景条件。

信息资源管理的提出是在20世纪70年代末，但信息资源管理思想是早已有之。因而对于信息资源管理发展的考察往往追溯到更为早期的时段。

美国学者马钱德（D.A.Marchand）和霍顿（F.W.Horton）将企业信息资源管理划分为5个阶段，每个阶段都有各自的关注重点及阶段特征，如表2.2所示。

以信息技术为主线，结合企业战略要求及外部环境的变化，企业的信息资源管理由物理载体控制、数据处理、MIS系统，到制定信息战略规划以提升企业竞争优势，并使企业转变成为具有学习能力的知识型组织，这个过程表现出一种明显的技术导向。与此同时，企业对于信息资源的应用能力也得到逐步提升。目前，企业的信息资源管理正处于第四阶段，并开始向第五阶段转型。

我们还可以从管理对象、管理手段和管理人员的层面，来考察企业IRM的演进和发展，图2.2对此进行了描述。在企业IRM的初期，管理对象主要是原始数据（包括印刷型文本及电子形式的数据），计算机则作为管理工具，管理人员称为计算机主管（Computer Manager）或电子数据处理主管（EDP Manager）。为了使这些原始的数据和文件便于管理，并产生效用，需要将其进行分析和综合，从而转化为有用的信息，企业开始广泛应用MIS系统，管理人员的职责也由单纯的数据处理管理转变为MIS主管。IRM术语出现以后，信息被视为企业的宝贵资产，适时获取和利用所需信息的能力决定了企业在管理职能、组织经营方面的竞争力。同时，IRM的概念拓展了传统的MIS的界定。书信、备忘录、处理程序、电话服务、手册和目录、文件和记录等都成为企业的信息资源。在MIS中，部门执行是分离的，IRM要将数据处理、通信、办公自动化等“孤岛”相联结，将所有信息作为一个整体来管理。企业的IRM逐渐与战略管理相结合，信息主管（CIO）成为管理主管新的称谓，不仅负责数据处理和信息传递，还要负责企业组织信息资源的有效管理。

2.2.3 社会信息资源管理

本书所指的社会信息资源是指除政府、企业以外的其他社会组织所拥有的信息资源，包括图书馆、高校、科研院所、医院、其他事业单位、社会团体和个人等。相对于起宏观调控作用的政府信息资源来说，这类资源相对分散，成分也相对复杂；相对于以面向市场营利和用于内部管理为目的的企业信息资源来说，这类资源大都以社会公益性为主，在国家财政拨款或公民税收支持下被开发利用。

图书馆、高校及科研院所是最大的科研信息提供商和占有者，对这一类信息资源的管理成为社会信息资源管理的重点。图书馆一直是信息资源收集、组织和利用的中心，如前所述，图书馆信息资源管理的研究由来已久，而且一直致力于协调好“藏”和“用”的问题。随着信息技术、网络技术的发展，图书馆经历了从传统形式到现代形式的发展，馆藏资源从传统的纸质收藏逐步向数字化和数字信息资源过渡。在这个过程中，图书馆信息资源管理的研究可分为三个层次：最开始以图书馆自动化和馆藏资源数字化为研究重点，主要侧重技术研究，包括信息技术、网格技术、多媒体技术、检索技术在图书馆中的应用；第二层次由纯粹技术研究向综合研究转变，主要研究和解决现代图书馆的经济、法律、社会问题以及政策整体框架的确定、发展模型的建立、信息共享格式和国际标准的制定、网站的安全性和稳定性等问题的研究等。这个层次更多地侧重于现代图书馆建设的整体规划和基础搭建，并没有同具体的实践结合；第三层次不再仅着眼于全局，而是更多地结合数字图书馆具体的应用，涉及到数字资源的生产、保存、服务与管理，图书馆的联盟与合作及具体应用的相关标准等。

实际上，高校、科研院所、医院、其他事业单位甚至社会团体等多通过相应图书馆或档案部门进行其信息资源管理活动，如通过高校图书馆、各科研院所的图书情报室或是各医院、事业单位的档案部门。固然，因不同主体信息资源的特点不同，其管理也不尽相同，但其发展基本上经历着与图书馆相同的层次阶段，也面临着与图书馆相似的“藏”与“用”的问题。

社会个人属于最广泛的信息需求群，相比较而言属于信息市场中的弱势群体。近年来，随着以Flickr、Craigslist、Linkedin、Tribes等网站为代表的Web 2.0理念的兴起，尤其是博客（blog）、RSS（简易聚合）、Wiki（维客）、SN（社会网络）、social bookmark（社会性书签）、tags（分众分类法）等核心应用的发展，它所依据的六度分隔原理及所强调的以人为核心、用户参与和协作理念，充分挖掘了个人参与到集体中来的积极性，使得广大个人所具有的影响和贡献智慧大大超出以前，社会个人所产生的信息在社会生活中开始扮演越来越重要的角色。对这一类信息资源的管理也引起了广泛的关注。

要使社会信息资源发挥其最大效用，促进社会经济发展，对其研究不能仅限于各主体内部，必须实现全社会信息资源共享。信息资源共享一直是图书情报界和信息管理界关注的重大课题。传统的研究主要从两个方面着手解决这一问题：一是考虑信息资源在地理区域上的合理布局和配置来实现最大限度的共享；一是通过信息提供者之间的合作来实现信息资源共享。这些研究和计划都取得了重要的成果和进展，不同程度地促进了信息资源共享的实现。美国于2002年6月25日制定了《本土安全信息共享法案（HomelandSeeurity information Sharing Act）》，强调部门之间的信息共享；2003年8月，其总审计局（GAO）发表加强信息共享的报告《Efforts to Improve Information Sharing Needto Be Strengthened》，再次强调信息共享的效率问题。早期的信息资源共享主要是文献信息资源共享，随着网络环境的发展和国际图联（IFLA）的不懈推广，信息共享问题不仅局限于图书情报领域，开始向政府信息资源、企业信息资源扩展。研究人员不仅来自图书情报领域，还来自知识产权领域、行政管理领域、经济管理领域等，研究角度和方法逐渐丰富，研究成果也明显增加。全社会的、面向网络的、以市场机制引导的信息资源共享成为社会信息资源管理的重要内容。

2.3 信息资源管理的目标和任务

2.3.1 信息资源管理的目标

任何管理如果没有明确的管理目标，就不可能有正确的管理行动和管理效果。对于信息资源管理而言，情形也是一样的。信息资源管理的目标不仅是信息资源管理活动的预期结果，而且是指导信息资源管理活动的行动纲领。所以，首先要确立信息资源管理的目标。

信息资源管理目标的确定需要从各国实际情况出发，并且最终受到各国信息经济与信息产业发展水平的制约。一般来说，只有在信息资源管理的目标能够满足各国信息经济与信息产业发展的要求、符合各国经济发展的需要时，我们才说这种目标是正确的。管理目标不正确将会对信息资源管理产生不良影响，中国在这方面有许多教训。中国是世界上最早建立图书馆的国家之一，但由于中国传统的图书馆存在管理目标上的误区，只注重收藏，不关心利用，结果大量有价值的文献信息资源被束之高阁，不能转化为社会生产力。直至今天，这种管理目标上的误区仍然对中国文献信息资源的管理产生种种不良影响。

信息资源管理的目标一般可分为总目标和分目标两方面。总目标是信息资源管理要达到的最终目的和最根本的行动纲领，也是信息资源管理的主体系统与被管理的客体系统相互作用的最后结果。信息资源管理体系中子系统独立和具体的目标，是信息资源管理的分目标。分目标为保证总目标的实现服务，并受到总目标的制约。每一信息资源管理系统既有总目标又有分目标，总目标与分目标之间及各分目标之间相互联系、相互制约，共同形成统一的信息资源管理目标体系。

关于信息资源管理的目标，最具代表性的是狄保尔德所领导的一个管理咨询研究小组从一个公司范围内所列举的信息资源管理目标。该目标包括以下7个方面。

（1）建立起一种环境，只允许相关的信息进入公司的决策活动中；

（2）实施一系列措施，使生产、搜集信息的费用能够与利用信息后应获得的效果相匹配；

（3）改变观念和政策，使信息在企业的商业活动和管理活动中能被视为一种重要的财产；

（4）在利用信息技术前，应首先对需求进行分析，而不是与此相反；

（5）使信息管理者的地位合法化；

（6）为所有的管理者及职员提供培训、教育和升职的机会，使他们能掌握有关信息资源管理的技能；

（7）吸收用户参与系统的设计及有关的决策，使之能对信息生产活动及人员、设备等资源负责。

基于上述原则，我们认为，信息资源管理的总目标可以确定为：保证信息资源的开发利用在有领导、有组织的统一规划和管理下，协调一致、有条不紊地进行，使各类信息资源以更高的效率、效能和更低的成本在国家社会进步、经济发展和人民物质文化生活水平的提高中充分发挥应有的作用。

为保证上述总目标的实现，可以进一步将其分解为一系列并行不悖且相互联系的分目标。这些分目标包括以下3个方面。

（1）信息资源开发分目标。主要是根据社会发展的需要来合理组织、规划信息资源的开发，确保相关潜在信息资源能及时、经济地转化为现实的信息资源。

（2）信息资源利用分目标。主要是按照社会化、专业化和产业化的原则合理组织信息资源的分配，确保信息资源能得到充分有效的利用。

（3）信息资源管理机制分目标。主要是遵循客观经济规律，建立和健全科学、合理的信息资源管理机制，完善信息资源开发利用的保障体系。

2.3.2 信息资源管理的任务

与上述目标相适应，信息资源管理包括了一系列任务。从宏观上来说，这些任务主要包括以下4个方面。

（1）制定信息资源的开发战略、规划、方针和政策，使信息资源的开发活动在国家统一的指导和管理下有条不紊地进行，使信息资源的开发成果不仅成本低、价格廉，而且能很好地做到三个“贴近”（贴近实际、贴近需求、贴近用户），满足国民经济和社会发展的总体需要。

（2）制定信息资源管理的法律、规章和条例，建立信息资源管理的监督和保障体系，使信息资源管理真正有法可依、有章可循，使开发出来的信息资源能得到充分、及时、有效的利用。

（3）综合运用经济、法律和必要的行政手段协调各部门、各地区和各企业之间的关系，明确各级信息资源开发利用机构的责、权、利界限，使信息资源的开发利用机构在平等互利的基础上最大限度地实现资源共享。

（4）加强国家信息基础设施和信息资源管理网络的建设，使信息资源的开发利用活动建立在较高的起点和良好的社会基础上。

2.3.3 信息资源管理的意义

在信息资源日益成为国民经济和社会发展的基础性和战略性资源的今天，大力加强信息资源管理具有重要的意义。

1.信息资源管理开辟了管理新天地

在当代，特别是在第二次世界大战以后，随着科学技术的不断进步、生产力的巨大发展和生产社会化程度的日益提高，建立在科学基础上的管理已经形成了许多专门的领域，如按行业不同，有企业管理、科研管理、教育管理、行政管理、商业管理和金融管理等；按性质不同，又有人事管理、质量管理、营销管理、生产管理、目标管理和风险管理等。信息管理是在迎来信息资源管理新时期后才加入管理“大家族”的，其主要原因在于信息资源管理的出现使信息管理突破了传统的管理思想、管理目标和管理方式，使信息管理真正建立在科学、合理的基础上。此外，信息资源本身的一系列特性也是很重要的原因。在第1章的论述中，我们已经知道，信息资源不仅是与物质资源和能源资源相并列的一种新的社会财富，可以替代或部分替代物质资源和能源资源在经济活动中发挥作用，而且是一种“超资源”型资源，具有其他非信息资源所无法替代的独特作用。这些都预示着在物质资源和能源资源日益短缺的今天，随着信息资源管理活动的不断开展，管理世界终会开辟出一片新的天地。

2.加强信息资源管理是使信息资源真正得以合理开发和有效利用的必要条件

合理开发信息资源的前提是能够有效地控制其使用，并保证其在成本最低时经济功能最强。如果各部门、各地区、各企业之间及各开发机构、利用机构之间在总体上缺乏一种协调和控制机制，那么，由于盲目开发和无节制利用所带来的高成本、低利用率及其他社会危害（如信息爆炸、信息污染、信息犯罪）问题就势必难以避免了。可见，对信息资源必须进行管理，否则就无从开发，更谈不上有效利用。实际上，信息资源开发利用的过程本质上就是信息资源管理的过程，不论是开发还是利用，其中的每一个环节都要受到管理思想、管理行为的影响与制约。

3.加强信息资源管理有利于保证信息资源开发利用机构的合法权益

信息资源管理的主要任务之一是制定并监督实施一系列有利于信息资源开发利用的法律、政策、规章和条例。这些法律、政策、规章和条例对于保证信息资源开发利用机构的合法权益，取缔非法或不合理的信息资源开发利用活动，制止和打击利用信息资源进行的违法犯罪行为都有十分重要的意义。

2.4 信息资源管理的层次与内容

信息资源管理的层次性表现为管理层次在管理目标、管理方式上的不同而产生的管理效果上的差异。大体上说，信息资源管理效果可以分为宏观效果、中观效果和微观效果。由此，信息资源管理活动也可相应地划分为宏观管理、中观管理和微观管理三个层次。在这三个层次的信息资源管理中，宏观管理和中观管理是微观管理的前提，微观管理是宏观管理和中观管理的基础。不同的管理层次包含不同的管理内容。

2.4.1 宏观管理

宏观层次的信息资源管理是一种战略管理，一般由国家信息资源管理部门运用经济、法律和必要的行政手段加以实施，主要是在宏观层次上通过国家有关政策、法规、管理条例等来组织、协调信息资源的开发利用活动，使信息资源按照国家宏观调控的目标，在不影响国家的信息主权和信息安全的前提下得到最合理的开发和最有效的利用。

宏观层次的信息资源管理是保证信息资源开发利用活动顺利进行及降低资源开发成本、提高资源利用率的最有效的方式。其主要任务是从总量上和结构上组织、协调信息资源的开发利用活动，因而由此引发的一切管理效果都带有总量和全局性质。近年来，随着国际间信息资源开发利用问题（如跨国数据流TDF引发的国家或地区间利益摩擦问题、信息传播和控制带来的国家主权和国家安全问题）的日益突出，宏观层次的信息资源管理有同国际政策相协调、与国际信息流通相结合的新特点。

国家从宏观层次上对信息资源进行管理所遵循的基本原则如下：

（1）信息资源是一种重要的经济资源，要从思想上把它提高到一个战略的认识高度；

（2）信息资源管理是一项复杂的社会系统工程，规模巨大、结构复杂，必须实行分级分类管理；

（3）国家的信息资源管理，主要是确定目标、进行投资决策，并为各级政府业务部门中观层次的信息资源管理提供条件；

（4）大力推广使用现代信息技术，以提高信息资源的开发水平和利用效果；

（5）确定信息资源管理的保密和保存制度，协调与国际间的信息资源交流关系。

2.4.2 中观管理

中观层次的信息资源管理一般由各地区、各行业的信息资源管理部门通过制定地区或行业性政策法规和管理条例，来组织、协调本地区、本行业内部的信息资源的开发利用活动，及本地区、本行业与其他地区、其他行业间的信息资源交流关系，使本地区、本行业的信息资源开发利用活动在总体上与宏观层次的信息资源管理活动不相冲突的同时，能更好地符合本地区、本行业的客观实际，并体现本地区、本行业的利益。

中观层次的信息管理是介于宏观和微观之间的一种管理层次，具有承上启下的功能。因此，该层次的信息资源管理原则上既要符合宏观层次的信息资源管理的需要，又要有利于指导、规划微观层次的信息资源管理活动，两者缺一不可。中观层次的信息资源管理的主要任务是在本地区、本行业范围内组织、协调信息资源的开发利用活动，因而由此引发的一切管理效果都是针对本地区、本行业的信息资源开发利用而言的，具有明显的区域或行业性质。

2.4.3 微观管理

微观层次的信息资源管理是最基层的信息资源管理，一般由各级政府部门、信息机构和企业等基层组织负责实施。其主要任务是认清组织内各级和各类人员对信息资源的真正需求，合理组织、协调信息资源的开发利用。自20世纪80年代以来，在以美国为代表的西方国家中的一些大型企业里相继出现了“信息总监”（CIO）这样一个引人注目的高层管理职位（相当于企业的副总经理）。据80年代中期对美国500家大型企业的抽样调查，已有40%的企业设立了CIO职位。在1987年11月举行的美国第19届信息产业协会年会上，CIO成为与会者讨论的“热点”问题之一。90年代以来，随着知识管理新概念的出现，CIO开始逐步向“知识总监”（CKO，Chief Knowledge Officer）演变，一些著名的大公司（如可口可乐公司、施乐公司）纷纷设立了CKO这一更加引人注目的新职位。CIO和CKO的出现，使信息资源管理者的行政地位提升到了最高决策层，标志着微观层次的信息资源管理的地位与作用日趋重要。微观层次的信息资源管理再也不是企业虚摆的“花架子”，而是影响企业命运的关键一环。我们将在第7章专门讨论企业的信息资源管理问题。

2.4.4 信息资源管理的手段和方法

信息资源管理的手段和方法多种多样，没有固定不变的模式。按其性质来划分，信息资源管理的手段主要有技术手段、经济手段、法律手段和行政手段四大类。这些不同手段科学、合理的选择及其间的协调与配合方式便形成了不同的信息资源管理方法。本书将在后续章节中分别介绍信息资源管理的不同手段和方法，这里仅对信息资源管理主要手段做综合性介绍。

信息资源管理的技术手段是指以计算机和通信技术为基础的现代信息系统和信息网络及与此相适应的信息加工方法，是信息资源管理的主要手段和内容。随着信息技术的不断创新和发展，一些类型迥异的数据库和功能很强的信息系统相继研制成功，从而使信息资源的存取达到了传统手段无法实现的水平。在这样的背景下，数据库开始成为现代信息资源存在的主要方式，信息系统成为信息资源管理的基本手段，信息网络成为信息资源存储和流通的主要场所。因此，现代信息资源管理实质上是通过信息系统和信息网络来实现的，作为基本技术手段的信息系统和网络是现代信息资源管理特别关注的重要领域。

信息资源管理的经济手段是指运用各种经济杠杆的利益诱导作用，促使信息资源开发利用机构从经济利益上关心自己的活动，是一种间接组织和协调信息资源开发利用活动的手段。

在信息资源管理活动中，运用经济手段有利于增强信息资源开发利用机构的微观经济活力，有利于发挥市场机制的作用。其主要特征是：体现了信息资源本身的特点及开发利用活动中所固有的规律，具有明显的诱导性和非强制性。在社会主义市场经济条件下，信息资源管理的经济手段主要是运用一系列经济杠杆来诱导、调节和控制信息资源开发利用活动。经济杠杆是经济参数的一种，经济参数有三类，第一类是由市场供求决定的，称为市场参数；第二类是由政府按政策规定的，称为政府参数；第三类是由政府和市场共同决定的，称为市场和政府参数。经济杠杆实际上是一些政府参数，如价格、税收、信贷、财政补贴、工资和利润等。经济杠杆虽然是由政府按政策人为规定的，但与市场参数一样，也正确反映了信息资源本身的特点及开发利用活动中所固有的规律，有利于市场机制作用的发挥。经济杠杆通常在市场参数不能有效发挥作用或者市场参数与国家控制目标相差较大的情况下作为一种补充形式。

信息资源管理的经济手段具有下述功能：第一，调节功能，包括调节信息资源开发利用各个机构之间、各个环节之间的关系，及调节国家、集体和个人之间的利益关系；第二，控制功能，即通过价格、税率和利率等经济杠杆引导各项信息资源开发利用活动向信息资源管理的目标靠拢；第三，核算功能，即借助价格、税收、工资和利润等经济杠杆核算劳动耗费，比较投入产出，平衡社会需求；第四，监督功能，即借助会计、统计、审计、银行、监管和稽查等手段，根据法律和规章，对信息资源开发利用机构及其与政府、职工和相关企业之间的关系进行监督管理。

信息资源管理的法律手段是指用以协调信息资源开发利用活动的各种有关的法律规范的总称。运用法律手段管理信息资源，就是各个层次的信息资源管理者依靠国家政权的力量，通过经济立法和经济司法机构，运用经济法规来调整信息资源开发利用各机构之间及各环节之间错综复杂的经济关系，处理经济矛盾，解决经济纠纷，惩办经济犯罪，维护信息资源开发利用活动的正常秩序。

法律规范是由国家制定或认可，体现国家意志，以国家强制力保证实施的行为规则。它指明了规范适用的条件、规范允许或禁止的行为，以及违反规范所应承担的法律责任（如刑事责任、民事责任、行政责任等）。在现实生活中，信息资源管理的法律规范的具体运用是通过经济立法和经济司法来实现的。与经济手段相比，信息资源管理的法律手段具有普遍的约束性、严格的强制性、相对的稳定性和明确的规定性等特点。

信息资源管理的行政手段是指凭借国家政权的权威，采取命令、指示等形式来直接控制和管理信息资源及其相关活动。

行政手段是信息资源管理必要的辅助手段，其合理运用有利于整顿经济秩序、加强组织、减少混乱，有助于更好地运用信息资源管理的技术手段、经济手段和法律手段。特别是在当前中国社会主义市场经济体制尚不完善的情况下，行政管理不仅十分重要，而且有时甚至是必不可少的，如属于行政管理失察、失职、失控和失灵的场合，都必须通过相应的行政手段来加以纠正，其他手段难以直接、迅速见效。但行政手段的设置和使用应当适应信息资源本身的特点和信息资源开发利用的规律，任意夸大行政手段的职能，只能造成对信息资源开发利用活动的危害。

运用行政手段管理信息资源应注意以下4个问题。

1.要明确行政手段的使用范围和条件

中国经济运行机制正逐步由直接管理为主转向间接管理为主，经济手段和法律手段正变得越来越重要，行政手段一般仅在必要时才“不得已而为之”。这就要求明确行政手段的使用范围和条件，既要使行政手段真正适用和有效，又要不破坏和阻碍市场机制发挥作用。

2.要提高运用行政手段的决策水平

各种命令、指示在发布之前都要有一个事先决策的过程，为避免决策过程中的主观性和片面性，提高决策的科学性和行政手段的有效性，在运用行政手段前，应认真研究如何建立合理的决策程序、决策责任制和决策审批制度，研究如何使决策活动在较高的水平上进行。

3.要注意防止“多头管理”现象的发生

现阶段，中国信息资源开发利用机构的“小而全、大而全”现象十分普遍，同一机构往往同时隶属几个管理部门，关系十分复杂。为提高行政手段的有效性，在具体实践时，应注意各管理部门之间的相互配合和协调，切不可“多头管理”，政出多门，相互矛盾，否则会使各信息资源开发利用机构无所适从。

4.要注重原则性和灵活性的有机结合

命令、指示来源于上级行政主管部门的硬性规定，虽然在制定时一般都考虑到尽量遵循信息资源开发利用活动的客观规律，但由于各种主、客观因素的影响，谁也不敢肯定已经出台的命令、指示都一定是科学、合理并正确反映了信息资源开发利用活动的客观规律。这就要求在具体实践时，一定要注重原则性和灵活性的有机结合。一般来说，在开始时，应尽量按原则办事，即按命令、指示的要求管理信息资源；随着实践的深入和经验的积累，可以在不违背大原则的前提下对某些不合理的方面进行适当的变通处理。

上述四种管理手段各有特点，各有不同的应用范围。技术手段是信息资源管理的基础，是信息资源管理最基本的手段。在现阶段，中国经济正向社会主义市场经济过渡，信息资源的开发利用活动正以前所未有的速度向产业化和市场化迈进，经济手段和法律手段的作用变得越来越重要，其运用不仅能使信息资源管理科学化，而且能有效地适应和促进社会主义市场经济的发展。但必要的行政手段不可或缺，它具有直接、迅速和有效的特点，可以在一些比较特殊的信息资源管理场合显示出优越性。因此，中国现阶段信息资源管理的正确方法应当是：继续发展和完善技术手段，强化经济手段和法律手段，辅以必要的行政手段，并强调各种手段的协调与配合。这是现阶段实现中国信息资源管理科学化的基本取向。

本章小结

追溯信息资源管理的历史沿革和发展，我们将其划分为5个典型的阶段，即传统管理阶段、技术管理阶段、信息资源管理阶段、知识管理阶段和资产管理阶段，这5个阶段具有不同的特征，对应着不同的管理任务、内容、手段和方法。根据信息资源在社会生活中发挥的不同作用，按照拥有的主体可以将其分为三大类——政府信息资源、企业信息资源和社会信息资源，对这3类信息资源的研究构成了信息资源管理的三大领域，这三大领域对应着不同的特点，其发展过程也不尽相同。

信息资源管理目标的确受到各国信息经济和信息产业发展水平的制约。信息资源管理的目标一般可分为总目标和分目标，总目标是信息资源管理达到的最终目标和最根本的行动纲领，分目标为保证总目标的实现服务，总目标与分目标之间及各分目标之间相互联系、相互制约，共同形成统一的信息资源管理目标体系。信息资源管理活动可划分为宏观管理、中观管理和微观管理3个层次，不同的管理层次包含不同的管理内容，信息资源管理的手段和方法从性质上来划分，主要有技术手段、经济手段、法律手段和行政手段四大类。这些不同手段的协调和配合方式形成了不同的信息资源管理方法。

问题讨论

（1）怎样划分信息资源管理的发展阶段，不同阶段的特征和主要内容是什么？

（2）信息资源管理主要存在于哪几大领域？不同领域的内容是什么？其发展情况如何？

（3）试分析信息资源管理出现的必然性。

（4）信息资源管理的目标和任务是什么？

（5）不同层次的信息资源管理的主要内容是什么？

（6）信息资源管理的经济手段的主要特征和功能是什么？

（7）运用信息资源管理的行政手段应注意哪些问题？