第四节　直隶新政与袁世凯北洋集团的崛起

袁世凯（1859-1916），字慰庭（或作慰廷、慰亭），号容庵，河南项城人，出身于传统的封建官僚地主家庭。其家族中声名最为显赫的是其叔祖父袁甲三，道光十五年（1835）进士，咸、同时期以镇压捻军的“军功”起家，官至漕运总督。他的生父袁保中、叔父袁保庆、堂叔袁保恒与袁保龄都受过传统的封建教育，并都有科举功名，在太平天国运动与捻军起义严重地威胁到清王朝的统治时，他们积极地举办地方团练或从军带兵，与农民革命为敌。袁氏家族与封建王朝的命运息息相关。袁世凯从小被过继给袁保庆，过着纨绔子弟的生活，放荡不羁，不学无术。他也曾两次参加科举考试，但都名落孙山，于是绝意科场，在羞愤之中将所作诗文付之一炬，声言：“大丈夫当效命疆场，安内攘外，乌能龌龊久困笔砚间自娱光阴耶？“1881年，22岁的袁世凯前往山东登州，投靠其嗣父袁保庆生前的结拜兄弟、淮军统领吴长庆，谋求进身之途，受到吴长庆的重用，委充庆军营务处会办。随后，袁世凯跟随吴长庆到朝鲜，历经“甲申政变”，办事精悍果敢，应变机巧，吴长庆大为赞许，并得到直隶总督李鸿章的赏识，从此结交权臣，平步青云。甲午战争后，袁世凯巴结慈禧太后的宠臣荣禄，接替胡燏棻在天津小站编练新军，聘请德国军官按照德国军制编练了一支7000余人的新建陆军。袁世凯的北洋新建陆军与张之洞的南洋自强军，开了近代中国用西法练兵、改革军事制度的先河，是清末军事现代化的开始；对于袁世凯而言，新建陆军是其北洋军事官僚政治集团形成的一块基石，为其在清末民初中国政治舞台上纵横捭阖奠定了重要的基础。戊戌时期，袁世凯因在政变中告密出卖维新派而获得慈禧太后的宠信。1899年，义和团运动在山东爆发，袁世凯受命为山东巡抚，带兵前往镇压，正式成为封疆大吏。庚子事变后，李鸿章去世，袁世凯继任直隶总督兼北洋大臣，成为清末权倾朝野的重臣。

在清末新政具体实施的过程中，袁世凯是颇具影响力的人物。袁世凯作为地方督抚中地位独尊的直隶总督兼北洋大臣，同时在朝廷中身兼数职，如督办政务处参预政务大臣，练兵处会办大臣，会议商约大臣，督办电政大臣，督办关内外铁路、津镇铁路、京汉铁路大臣，等等，既直接参与了朝廷的新政决策，又积极推动了地方新政的实施。袁世凯在直隶积极推行新政，许多重要的新政措施，往往都是先从直隶试办，然后再制订章程向全国推广，由各省具体施行。他在直隶的新政举措，成为各省效仿的典范，所谓“中国各省新政之布，必资模范于北洋”。正是在此过程中，袁世凯利用推行新政的机会，想方设法捞取政治资本，极力扩张自己的政治势力，从而形成一个庞大的北洋军事官僚政治集团，对于清末民初的政治变动有着至关重要的影响。

一　整顿吏治

清末吏治腐败，已病入膏肓，关键在于体制本身。但是，在新政初期，朝廷上下对此并无清醒的认识，都只是抓住一些表面现象做文章，或称官场陋规盛行，使各级官员不能廉洁奉公；或指责书吏、差役舞文弄墨，害民蠹政。因此，吏治的整顿也就针对这些现象进行。

袁世凯在任直隶总督后，也曾着手整顿吏治。如前所述，他将直隶各属道、府、厅、州各项陋规一律酌改公费，化暗为明。此法得到朝廷的肯定并向全国推广。在朝廷发布裁撤书吏、差役的谕旨后，他先在天津县试办，“将书役人等力加裁并，其万不可减者，逐细挑选，酌定名数，于应得役食外，量给工食，举向来各项陋规、差费，一律禁革”，然后将这种办法“推行各属”。

为了慎重委任职官和加强监督管理，袁世凯在直隶设立考验处和吏治调查处。考验处以李兆珍为坐办，规定凡初次到省及新选新补，应行甄别人员，除道府大员由总督亲自延见考问外，其余须经考验处考验，方能分别委以差缺。吏治调查处以胡宾周为坐办，规定凡本省官吏除陆军官弁及道府大员以外，其余有关官民相讦事件及一切明查暗访事宜，都由调查处调查，为总督考察属吏作参考。

为了培养新政所需要的各方面的专门人才，袁世凯设立课吏馆，分政治、财赋、洋务、河工四门，进行各种专业知识教育。随后，课吏馆改为直隶法政学堂，原拟开办的法政学堂改名为“幕僚学堂”，附属于直隶法政学堂，专教幕僚。直隶法政学堂明确标举“以改良直隶全省吏治、培养佐理新政人才为宗旨”，专门招收本省候补人员学习各种政法学理，专业课主要由日本教员讲授，学额每年120人，学制两年，其中预科半年，以补习普通科学为主，兼习东文东语；正科一年半，专习中外政法专门各学科。

在对官幕人员进行专门教育的同时，袁世凯还设立吏胥学堂，专教书吏与差役。他认为：“特官所日与共事者，惟书吏、差役执事之人耳，吏犹不乏上流，役则每况愈下，营私舞弊，习为固然，好义急公，徒成虚语。惟驱之于学堂之中，使各有普通之道德、技能，实为改良行政之枢纽。”他先在天津行辕创设吏胥学堂，然后向直隶全省推广。

另外，袁世凯规定，凡在直隶选补实缺州县官者，必须“自备资斧”，先赴日本游历三个月，“参观行政及司法各官署并学校实业大概情形”，然后回省再赴新任；否则，不得赴任。与此同时，袁世凯对一些回国留学生也相当重视，如有一批留学日本法政大学速成科的直隶官绅毕业回国，袁世凯为了鼓励提倡，特地为之奏请“变通叙补，以资观感”，即不论班次，可以优先补缺。正是对这些新式人才的重任，使直隶的新政事业得以较为顺利地开展。

二　发展经济

袁世凯虽然没有系统的经济思想，但他对近代经济结构中农业、工业、商业三者之间相辅相成的关系还是有所认识的。他说：“窃维富国裕民之道，农、工、商三者，实相为表里。”“维农、工为商务根本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧、美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力。直隶地瘠民贫，兵燹以后，元气凋伤，民生困敝，非于农、工诸务切实讲求，不足以辟利源而资生计。”因此，袁世凯在督直期间，采取了一系列相应的措施，推动了直隶经济的发展。

商业方面。庚子事变后，天津商业凋敝，市面萧条。袁世凯督直之初，即设立天津商务局和天津商务公所，力图加强对商务的管理和商业行业之间的联络，以振兴商务。如商务公所就是有鉴于“市面窒塞”，为了解决“商情涣散，互相倾轧”的局面而设立的商业联络机构，其章程规定“所有办法以疏通二字为主义”。举办天津劝工展览会，允许全国各省货物在会上陈列展览，并进行商品贸易，以期振兴工商，并扩销路。据记载，1906年11月召开第一次工商劝业展览会，9天之内，中外官绅士庶、男女老幼到会参观者总数达15万余人，可谓极一时之盛。积极组织直隶商人参加国际劝业博览会（赛会），如日本的大阪赛会、美国的散鲁伊斯赛会、比利时的黎业斯赛会、俄国的圣彼得堡赛会等，发展了国际商业贸易。在天津与保定等地设立商业学堂，讲求商学，培养商业人才。

工业方面。1903年，袁世凯委派周学熙在天津设立直隶工艺总局，作为兴办全省实业的总机关。四年之后，经过重新整顿，工艺总局新的章程明确标榜：“以提倡维持全省之工艺为宗旨……以诱掖奖劝使全省绅民勃兴工业思想为应尽之义务……以全省工业普兴人人有自立之技能为目的。”虽目标甚高，难符实际，但也创办了一些工厂、场、所与学堂，如考工厂、教育品制造所、实习工场、劝业铁工厂、广仁堂女工厂、高等工业学堂等，确实在一定程度上推动了直隶工业的发展。天津考工厂专门搜集国内外工业品陈列展览，以激发人们振兴工商业的热情。后改名为“劝工陈列所”，更加名副其实。直隶教育品制造所是在教育品陈列馆基础上发展而来，教育品陈列馆本来是陈列国内外教育用具，如书籍、仪器、模型、标本、图表之类，以供人参观，后来逐渐仿造各种教育用品，遂将两者并名为教育品制造所，所中另专辟一处为教育品参观室。天津实习工场既是商品制造工厂，又是工艺教育场所，一方面，主要用于培养各行业熟练工人，同时兼作工业学堂学生实习基地；另一方面，工场工艺分染色、织布、木工、金工、化学小制造、电镀等门类，以制造军装与学堂用品为主，并酌量制造其余商品。北洋劝业铁工厂以提倡制造、振兴工艺为宗旨，酌量试造一些简单的机器及钢铁配件，以与洋商争利权。天津广仁堂女工厂专门招收女工，教授玲珑西式花辫、机器缝纫、刺绣、草帽辫、毛巾、织布、编绒等七科手艺。直隶高等工业学堂由工艺学堂改名而来，以培养工业人才为宗旨，分正科与速成科两等，正科学制三年，分应用化学科和机器学科两门专业；速成科学制两年，分制造化学科和艺意匠图绘学科两门专业。直隶工艺总局不仅在天津开办工厂与学堂，而且在直隶全省提倡振兴工业。工艺总局曾特别发布劝兴工艺告示，希望各地绅商“推广工业，大辟利源”，“或独出资财创办工场，或纠合同志设立公司”，并热诚欢迎他们到天津考察学习，声称将“特备静室，以待各属士绅，凡来津考察工艺者，无不倒屣相迎，推诚相与，一切开办之法、保护之方，莫不代为筹画，总以扶助成立为主义”。经过直隶工艺总局的多方劝导和推广，在天津乃至直隶全省一时兴起一个举办实业的小热潮，创办了一批官办、官督商办、官商合办以及商办企业，如天津织染缝纫公司、天津官立造纸厂、天津玻璃厂、天津电灯公司、天津济安自来水公司、北洋烟草公司、唐山启新洋灰公司和滦州煤矿公司等，其中不少企业在全国同行业中或有开创之功，或以规模宏大著称。据统计，到1907年初，除天津以外，直隶各府、厅、州、县开办各种局、厂、场、所共计65家。这些工业企业虽然数量不多，规模并不大，分布也不平衡，还远远不足以改变直隶经济以农业为主的格局，但直隶工业毕竟开始迈上现代化的道路。

农业方面。1902年8月，袁世凯奏请设立直隶农务局，认为：“直隶地瘠民贫，非讲求地利、振兴农业，不足资生计而裕度支。”他委派道员黄璟管理局务，聘请日本农学士楠原正三为农学教习，派人赴日本购办农学器具，并考察日本农务新法，以为直隶仿行。农务局设立后，开展了一系列的振兴直隶农业的活动。其要端有四：一为开办农产品评会。第一次农产品评会规定，省城附近各乡绅民各项农产品和农产制造品均可与会，以便品评优劣及相互研究一切种植新法，借以达到开通风气、改良农产物的目的。二为创办农业学堂。1902年底，设立农务大学堂，招考学生60名，分为两科：预备科二年毕业，升入农学本科，本科学制三年；速成科一年毕业，为各属提供农学教员。1904年，农务大学堂改为高等农业学堂，仍分预备科和速成科。1906年，附设农业传习所，招考自费生80名，学制一年，“专课蚕桑、森林，并讲授农政、农学要旨，以为兴办农会之预备”。高等农业学堂不仅培养了一批农技师，而且为直隶各属府、厅、州、县创办农业学堂提供了师资，如高阳农业学堂、宝坻农桑学堂、宣化农业中学堂，甚至河南荥阳、浚县的公立农业学堂，都以直隶高等农业学堂的毕业生为教员。三为设立农事试验场。该场专为农业学堂毕业生试验改良农业之用。设立之初先分四科：蚕桑科用新学理试验种桑养蚕，普通科用新法试验种植普通作物，园艺科试种中外特别花木，工艺科用新理新法试验农产品加工（如制造烟、酒、糖等）。后来增设两科：森林科试办模范森林，畜牧科试验改良畜产。另外，还设立蚕桑试验分场、试验种稻分场、培养桑秧局等分场。四为创立农会。农会以“联络官绅，讲求农务”为宗旨，凡官绅士民热心农学及富有耕地者皆可入会作为会员。农会分总会与分会两级。农务总会设在省城农务总局，以提倡全省之农务；农务分会由各州县择地设立，以提倡各自区域内之农务。农会应办之事为：编农报，译农书，演说农学，调查农事，开办农业试验场，举办农产品评会，劝种森林，开垦荒田，振兴水利，开农产品制造所，办理救荒之政。1906年底，直隶农务总会成立，几个月内便有会员200余人，所办《农话报》月销2200余份，印刷农书《栽桑捷法》4000册、《育蚕捷法》3000册，译成农学教科书13种，同时开展调查、演说、展览等活动，尤其植树造林，成效显著，如在保定种树3000株，天津减河种柳6000株、小站种树1000株，另有20多个州、县共种树200余万株，并大规模地开展种桑养蚕。这些活动都积极地推动了直隶农业的发展。

在大力发展直隶商业、工业、农业的同时，袁世凯还积极发展直隶的金融业和交通事业，为直隶经济的整体发展创造了有利条件。

金融业方面。1902年12月，袁世凯委派周学熙创办北洋银圆局，铸造银圆与铜圆，以代替旧的银两与制钱，进行币制改革。据说，当时天津市面因银根紧而起恐慌，袁世凯认为是由于钱荒所致，于是开始铸造铜圆以图挽救。1904年，北洋银圆局扩充设备，大量铸造铜圆，每日可铸当二十、当十铜圆30万枚。随后，袁世凯又开办天津官银号，发行纸币，共计银两票384500两、银圆票732000元、铜钱票64794文。1910年，天津官银号改为直隶省银行。与此同时，袁世凯还插手中央的金融与币制改革。他曾特地进京与管理户部事务大臣荣禄、户部尚书鹿传霖商量，在天津代设户部银行，作为国家银行，为发行货币的总机关。回津之后，袁世凯便奏请派道员毛庆蕃具体开办。1904年，户部银行正式开业。1908年，户部银行改为大清银行。相应地，袁世凯还努力争取在天津设立国家造币总厂。1905年6月，户部造币总厂在天津建成，开始试铸铜币。次年，户部造币总厂改为度支部造币总厂。户部银行名为国家银行，户部造币总厂名为国家造币总厂，实际上基本上都是由袁世凯势力所操纵控制。

交通业方面。袁世凯继李鸿章之后出任直隶总督兼北洋大臣，自然希望完全拥有李鸿章的权位。李鸿章在任期间曾经创办了一些重要的实业，如轮船招商局和电报局等，主要由盛宣怀经营。李氏去世后，袁世凯即想方设法将其接收过来。1902年底，袁世凯首先接管轮船招商局，次年初又以督办电政大臣的名义接办电报局，并派亲信杨士琦到上海具体办理两局事务。在强行夺取轮、电两局的同时，袁世凯着手控制直隶的铁路事业。首先，接收山海关内外铁路。庚子事变中，俄国军队占领了山海关及关外营口、新民厅各铁路，英国军队占领了山海关内京津、津榆及北京通州铁路。《辛丑和约》签订以后，清政府即设法收回关内外铁路。1902年初，清廷派袁世凯任督办关内外铁路大臣，负责具体接收事宜。4月，中俄签订《交收东三省条约》，俄国同意将关外铁路交还给中国；与此同时，英国政府也决定将关内铁路交还给中国。在随后签订的《交还关内外铁路章程》中规定，英俄两国将同时交还关内外铁路。10月16日，袁世凯奏报关内外铁路全部收回，其中俄国交还由山海关至营口已成之路710里，由沟帮子至新民厅未成之路200余里，英国交还关内全路823里。关内外铁路收回后，袁世凯设立关内外铁路总局，派亲信杨士琦具体经营管理。其次，出任督办津镇铁路大臣，签订津镇铁路英德借款合同。天津至镇江的铁路是一条重要的南北干路。1899年，清政府派督办大臣许景澄、帮办大臣张翼与德国德华银行、英国汇丰银行订立借款草合同，由德国承办天津至山东峄县一段，英国承办峄县至镇江一段。1902年，德国勘路已毕，要求清政府签订正式合同，以便开工。当时许景澄已去世，清政府即派袁世凯为督办大臣，负责议订津镇铁路合同事宜。袁世凯受命后，派唐绍仪、梁如浩与英德两国代表开议。1908年初，袁世凯、张之洞、梁敦彦与英德两国代表签订津浦铁路借款合同，中国向英德两国银行借款500万英镑，修筑天津到浦口的津浦铁路，得到清政府的批准。再次，督修京张铁路。在收回关内外铁路时，中国与英俄两国有约在先，北京至张家口之铁路应归中国用华款、华员自行造办，外国人不得干预。1903年，有商人不断地向路矿总局禀称已招集巨款，欲商办京张铁路，其实“并非华股，实属某国窃入之款”。为保国家利权，商部一再严词批驳，认为“此路关系重要，应由国家自行筹款兴筑，不得由商人率意请办”。清政府决定官办京张铁路后，即由袁世凯督修。1905年，袁世凯奏请由詹天佑负责总工程，负责“查勘估修”，并提拨关内外铁路进款盈余之利作为开办经费。京张铁路全长370余里，途经居庸关、八达岭，山路崎岖，工程难度极大。外国人曾经断言中国人不可能完成这项工程。结果，“所有全路一切布置，悉赖詹天佑精心缔造，一力经营”。1909年，京张铁路全线通车。京张铁路是中国人自筹资金、自行设计修造的第一条铁路，是中国劳动人民智慧的结晶，可谓中国铁路史上的壮举。

三　兴办教育

兴学育才是新政要端，袁世凯虽然不学无术，但对此的认识还是清醒的。他说：“百年之计，莫如树人。古今立国，得人则昌。作养人材，实为图治根本。查五洲各国，其富强最著者，学校必广，人材必多。中国情见势绌，亟思变计，兴学储材，洵刻不容缓矣。”新政开始后，朝廷谕令各省兴办新式学堂，袁世凯积极响应，采取措施有力地推动了直隶教育的发展。

省城办大学堂。1902年5月，袁世凯在直隶省城保定筹办大学堂，校舍以保定旧有畿辅学堂改造而成，考选各州县生童120余人入学，委派道员马廷亮、陈恩焘经理其事，以美国人丁家立为西学总教习。后来，根据《奏定学堂章程》关于各省设高等学堂的规定，这所省城大学堂被正名为“直隶高等学堂”。1903年4月，袁世凯重建天津中西学堂校舍，改名为“北洋大学堂”。直隶高等学堂从创办之初起，就是北洋大学堂的预备学校，毕业生可以不经过入学考试而直接升入北洋大学正科，1913年并入北洋大学。

各府直隶州办中学堂。1902年8月，袁世凯奏报在直隶各属府、直隶州设立中学堂，拟每府设中学堂一处，直隶州或就近附于各府，或两州合设一处，各属中学堂即以该府、直隶州官为总办，另设监督、司事各一员，中、英文教习各二员，有州附者置三员；学生以50名为额，有州附者加额25名，学制四年，毕业时择优升入省城大学堂。

各州县办小学堂。1902年8月，袁世凯在直隶各属州县设立小学堂，各小学堂以某州县小学堂为名，以该地方官为总办，每邑选派学董一员，随同经理，学额以经费多少为准，约30名学生设教习一员，学制四年，毕业时择优升入中学堂。

创办师范学堂，培养师资。1902年8月，袁世凯在保定创办直隶师范学堂。他认为“育才莫先于兴学，兴学莫重于得师”。直隶各属筹办学堂，而师资严重缺乏，故特于省城设立师范学堂，“授中西普通实学以造就各学堂师范之选”。师范学堂隶属学校司普通教育处，设总办、总教习、监督各一员，正教习每二班三员，副教习每二班一员，斋长、司事各四员，学额约800名，每州及大县、中县各8名，小县4名。由于各处兴学，急需教习，先通融办理，考选各州县举贡生员作为学生，分设四斋：第一斋半年毕业，二斋一年，三斋二年，四斋三年。各斋学生毕业后考取凭照者，均由学校司派往各厅州县充当小学堂教习。各属学堂教习敷用后，学制一律改为三年。1907年6月，袁世凯在天津创办北洋师范学堂。该学堂招收直隶、山东、山西、河南、东三省及西北各省、旗学生，以为各该省、旗养成初级师范学堂及中学堂教员兼造就小学教员为宗旨。学堂共分三科：完全科学制三年，专修科学制二年半，此两科培养初级师范学堂及中学堂教员；简易科学制一年，专门培养小学教员。

设立各专门职业学堂，如工业学堂、农业学堂、商业学堂、医学堂等，培养各方面的专业人才。

设置教育行政管理机构。1902年8月，袁世凯在省城设立学校司，“为通省学务总汇之所”，负责管理直隶全省学务。学校司以在籍前湖南按察使胡景桂为督办。司分三处：专门教育处以翰林院庶吉士丁惟鲁为总办，普通教育处、编译处以翰林院编修王景禧为总办。后来，根据《奏定学堂章程》的规定，学校司改为学务处。

袁世凯督直以来，致力兴学，在直隶掀起了一股兴学热潮，省会及各府、厅、州、县遍办学堂，“官绅协力，风气潜移。故以凋敝之余，而捐资设学者不绝，公立、私立，月有所闻”。据1906年直隶全省学务统计，已开办北洋大学堂、高等学堂、北洋医学堂、高等工业学堂、高等农业学堂、优级师范学堂、女师范学堂、客籍学堂、图算学堂、电报学堂各1所，初等农工业学堂暨工艺局附设艺徒学堂21所，初级师范学堂及传习所89所，中学堂27所，高等小学堂182所，初等小学堂4162所，女学堂40所，吏胥学堂18所，除大量半日、半夜学堂不计外，注册在校学生人数共86652人，加上武备、巡警等学堂，学生总数不下10万人。据1907年学部统计，直隶创办学堂及教育处所8723所，居全国之最；学生164172人，仅次于四川而居全国第二位。即使在袁世凯离开直隶以后的几年里，直隶新式教育仍然保持原有的发展势头，1908年学堂及教育处所9596所，学生214367人；1909年学堂及教育处所11201所，学生242247人。这两项指标在全国的位置仍然保持不变。可见，袁世凯对直隶新式教育的奠基功不可没。

另外，积极派遣留学生，是发展新式教育的重要补充。袁世凯认为：“各省选派学生出洋学习，实为今日要政。”为此，袁世凯在督直之后，立即选派直隶学生出洋留学。1902年3月，袁世凯从武卫右军学堂挑选武备学生55名，送往日本陆军学堂学习军事。到1905年7月，据袁世凯自称，直隶所派留学日本官费、自费学生已达一百数十人。当时，留学日本最为盛行，人们从日本的成功经验中认识到了留学生的价值。袁世凯说：“日本明治初年，重用出洋回国学生，遂有今日富强之效。”因此，他也特别重视留日归国学生，凡留学毕业回国学生，随时委办各项新政。留学生的派遣，为培养新式人才开辟了新的途径。

四　改良司法与狱政

清末的法制改革试图实行司法独立。在中央，改刑部为法部，专任司法；改大理寺为大理院，专掌审判。在地方，改按察使为提法司，专管司法行政；设高等审判厅，专司审判。地方的提法司与高等审判厅直属于中央的法部与大理院，使司法权从地方督抚的行政权中独立出来。此议遭到不少地方督抚的反对，但袁世凯却持赞成的态度，并率先在直隶试行。

司法独立问题是在1906年的官制改革中提出来的，官制改革实际上是由袁世凯所操纵控制，因此他对此自然是赞成的。他说：“司法独立，万国通例。吾国地方官兼司听断，救过不遑。近今新政繁兴，诸需整顿，亟宜将司法一事，分员而治，各专责成，以渐合立宪各国制度。"1907年3月，袁世凯组织有关人员拟订章程，开始在天津府和天津县试办。天津府设高等审判分厅，天津县设地方审判厅，天津城乡分设乡谳局四处；两厅及谳局办事人员均由熟悉谳法及日本法政学校毕业回国人员充任。各类诉讼案件分刑事、民事，民事案件管钱债细故，立法从宽；刑事案件系社会安危，特设预审官预审，以示慎重。厅局书差各事专门，皆由招考而来。书记生负责写状录供，整理公牍；承发吏负责收受民事诉状，递送文书传票；司法巡警负责搜查、逮捕、执行、处刑。人证到案，专设待质所，分绅商、平民、妇女三室；人犯待审，专设管收所。讼费省减，一切状纸由厅发卖，每纸制钱50文。试行几个月，“积牍一空，民间称便”。为了培养新式审判人才，天津审判厅还附设审判研究所。审判研究所以“研究中外法律，造就审判人才”为宗旨，研究科目为大清律例、直隶通饬章程、审判厅章程、万国公法、全国通商条约。设中西法律教员2人，研究员限额30人，研究期限6个月，考验合格者即注册候补充审判员。

为了改良直隶狱政，袁世凯派天津知府凌福彭到日本考察。凌福彭具体考察了日本的东京、士谷、巢鸭、崛川、大阪五处监狱，并就日本监狱的建制沿革、法度、建筑、经费情况向袁世凯作了详细的汇报。袁世凯认为：“中国监狱亟宜改良，其罪犯习艺一节，现在正需兴办，尤可借资则效。”狱政改良包括监狱改造与监狱制度改良，袁世凯在直隶主要做了三方面的工作。第一，改造旧监狱，改善罪犯生活环境。中国旧式监狱条件恶劣，肮脏不堪，罪犯受着非人的待遇，常因传染病流行而瘐毙狱中。袁世凯首先对直隶省城保定的按察司、保定府、清苑县三处监狱进行改良。保定知府禀报三监改造应办之事有十：整围墙，开天窗，改木笼，给医药，设中厕，墁甬路，疏地沟，制夏衣，勤梳洗，置木盆；按察使禀请在三监添建病室，改造笼房，改善犯人的医疗与居住条件。这些都得到袁世凯的批准，并拨款施行。袁世凯意图以省城监狱的改良为试点，然后逐渐向全省推广。第二，设立罪犯习艺所，教育改造罪犯。袁世凯先在省城保定及天津两处设立罪犯习艺所，以为全省示范。据《天津罪犯习艺所章程》规定，罪犯在习艺所中由专门的工师教授工艺，习艺所根据罪犯的具体条件确定不同的工艺课程，罪犯在习艺所中不仅可以学习谋生的手艺，而且还可以得到一部分做工的工钱。另外还有专门的教诲师教育罪犯改过自新。天津罪犯习艺所设立之后不久，直隶各属如多伦厅、定州、沧州、大名县等处也相继设立习艺所。罪犯习艺所的设立，主要目的是为了实现对罪犯的感化教育。在罪犯习艺所取得一定成效以后，袁世凯还在天津设立游民习艺所，专门收留各类游民，教以谋生工艺，既可解决一部分人的生计问题，也可在一定程度上减少社会犯罪行为。第三，设立看守学堂，提高狱吏素质。看守学堂以“造成看守资格，预备递升上级官吏”为宗旨，学额40人，学制半年，招收小学毕业及同等学力者入堂学习，课程有监狱学、看守服务章程、日本刑法、监狱法、大清刑律、修身学、算法、兵式体操及礼式，通过毕业考试即发给文凭，再实习半年，合格者即可候升看守。看守学堂的设立，是为改良监狱制度而培养新式狱政人才。

五　创办警察

近代中国警察的创办，仿自西法。袁世凯认为，警察是维持社会治安、保证国家政治稳定的重要工具。他说：“查各国警察，为内政之要图，每设大臣领其事。盖必奸宄不兴，而后民安其业，国本既固而后外患潜销。且国家政令所颁，于民志之从违，可以验治理之得失，而官府所资为耳目，借以考察舆情者，亦惟巡警是赖。"1902年5月，袁世凯在直隶省城保定首先创设巡警，设警务总局一所，分局五所，挑选巡兵500人，分布城厢内外。试办两个月，“地方渐臻静谧，宵小不至横行，似已颇有成效”。为把警察办得更好，又设警务学堂一所，责令巡兵分班学习，并令警务官弁入堂讲习，以培养警务人才，并拟将警察制度由省会向直隶全省推广。随后，直隶的经验很快由朝廷谕令推广全国，一时间各地兴起一个办警热潮。

袁世凯在创办保定巡警的同时，还在计划筹办天津巡警。当时，天津尚在八国联军的占领之下，袁世凯在保定招募警兵3000名，“勤加训练，限以速成”，为收回天津作准备。到天津收回之日，因《辛丑条约》规定天津20华里之内不得驻扎中国军队，袁世凯即派巡警1500名驻扎天津城内，在津设立警务总局，其余1500名巡警分布天津周围的西沽、塘沽、山海关、秦皇岛、北塘等处，完全以警察担当天津及其周围地区防卫与治安的职责。1902年冬，袁世凯在天津设立警务学堂，聘请洋员充当教习，编译外国警务书为教材，令各巡警局官弁、兵丁分班学习，“务令一兵一弁皆由训练而成”。1903年，将保定警务学堂合并于天津警务学堂，统名“北洋巡警学堂”，以“造就通省巡警官弁资格”为目的。北洋巡警学堂每届招收官费、自费学员各100名，官费学生160名，学员学制二年，学生学制一年，课程分三种：补习科有修身、伦理、生理、中外历史、中外地理、算学、国文、统计，必修科有警察律例、法政（宪法、行政法、裁判所构成法、刑法、刑事诉讼法、监狱学、民法、商法、民事诉讼法）、国际法（国际警察法、国际公法、国际私法、外交史）、条约、操法，随意科有测绘、理化、东文东语。北洋大臣明令规定：直隶全省各属创办巡警所需官弁及教练员必须由北洋巡警学堂毕业的学员充任。

袁世凯在保定与天津创办巡警后，开始向直隶各属推广。1905年8月，据报各州县已设立90余处，但“大半有名无实”，只有天津城厢办得有成效，“三年以来，次第改良，奸宄不行，闾阎安堵，成效昭著，中外翕然”。袁世凯决定将天津巡警制度从城厢推广到村镇，命天津巡警总局总办赵秉钧筹办天津四乡巡警，“以为各属模范”。在将警察制度向全省各府州县乡村推广的同时，袁世凯还创办了铁路巡警，如京保铁路、山海关内外铁路都设立了巡警；并在热河围场裁撤汛兵，改办巡警；另外，还设立河巡、马巡、暗巡与消防队等多种名目的巡警。新政时期，警察制度在直隶各地甚至许多行业都有过不同程度的尝试。

六　编练北洋新军

袁世凯在直隶最重要的新政举措就是编练北洋新军，以此形成的北洋军事官僚政治集团，对于清末民初中国政局有着至关重要的影响。

袁世凯是以练兵起家的，从小站练兵开始，他便手握重兵而青云直上。新政时期，位居直隶总督兼北洋大臣的袁世凯，更是充分利用朝廷大举练兵的时机，进一步扩张自己的势力。他说：“直隶为畿辅重地，筹饷练兵，固期多多益善。”为此，他想方设法编练北洋新军。

1902年2月，在开始练兵之初，袁世凯以直隶防务重要为由，奏请从顺直善后赈捐存款中拨出100万两，作为募练新军的开办经费，得到清政府的批准。随即，袁世凯参照西方各国的征兵制及汉代调兵制、唐代府兵制，拟订《募练新军章程》19条，按年龄、身高、体力、身体状况等一定要求，严格挑选土著居民入伍，注册备案，管理从严，并规定优待军属，严惩逃兵。同时，派王英楷、王士珍等人到正定、大名、广平、顺德、赵州、深州、冀州各属，精选壮丁6000人，正式训练。6月，袁世凯拟订《北洋练兵营制饷章》，将北洋军分为常备军、续备军、后备军三种，常备军发给全饷，在营训练三年各回原籍，作为续备军，历三年后，退为后备军，再历三年，悉作平民；续备、后备两项，分别给以减成月饷，遇有战事，悉听征调。常备军全军设总统一员为统帅，分左、右两镇，每镇辖步队两协，炮队、马队各一标，工程队、辎重队各一营，全军兵丁总计19124名，文武员弁、医生、书、役、匠、夫共7996员。照此新订营制，以年初王英楷等人所募6000人为基础，先在保定创练常备军一镇，并计划在秋末春初再添练一镇，合成一军。这是北洋常备军的最初建制。

与此同时，为了加强对练兵事宜的领导与管理，袁世凯在直隶省城保定设立军政司，为“军务总汇之所，以立其体而握其枢”。袁世凯自己兼摄军政司督办。军政司下分三处：兵备处分考功、执法、筹备、粮饷、医务五股，以刘永庆为总办；参谋处分谋略、调派、测绘三股，以段祺瑞为总办；教练处分学务、校兵两股，以冯国璋为总办。1904年，练兵处与兵部会奏新定营制饷章，要求各省设立督练公所，直隶军政司即改为督练公所，或称“督练处”。

1902年底，清政府挑选京师八旗兵丁3000人交袁世凯训练，袁世凯奏请以铁良为京旗练兵翼长，并与铁良拟订开办章程，“所有营规军律，悉照北洋常备军法令办理，其营制饷章，亦按常备军一律编定”，以此编练京旗常备军。

1903年7月，袁世凯奏请将裁减绿营、淮军、练军的饷项移作编练常备新军之用，其中裁减绿营每年可节省银20万两左右，裁减淮军、练军每年可节省银约80万两，共计约有100万两。他在筹备当年的常备军饷时，即以此项经费为主，其余不足部分，“于烟酒税内随时挹注，以济要需”。

1904年初，因日俄战争的威胁，袁世凯借机奏请在原北洋常备军左、右两镇之外再添练1镇，共成3镇：将原有左镇改为第1镇；原右镇仅有马队4营，将右镇添足步队12营，炮队3营，工程、辎重各1营，改为第2镇；另外再添练1镇，为第3镇。至此，北洋常备军已练成3镇，共计步、炮、马、工、辎63营，第1镇翼长王英楷，第2镇翼长吴长纯，第3镇翼长段祺瑞。1905年初，袁世凯以原新建陆军改编的武卫右军和由山东勇营整编的武卫右军先锋队为基础，吸收调防来的江南自强军，编成北洋常备军第4镇和第5镇。此时，练兵处奏定统一全国陆军番号，袁世凯将北洋常备军一律改为陆军各镇。具体改编情况是：京旗常备军改为陆军第1镇，驻京师北仰山洼；北洋常备军第1镇改为陆军第2镇，驻迁安；北洋常备军第2镇改为陆军第3镇，驻马厂；北洋常备军第3镇改为陆军第4镇，驻保定；北洋常备军第4镇改为陆军第6镇，驻京师南苑；北洋常备军第5镇改为陆军第5镇，驻山东济南等地。至此，北洋6镇新军正式编成。

为了培养军事人才，袁世凯在编练北洋新军的同时，还创办了一批新式军事学堂。1902年6月，袁世凯在直隶省城保定创办北洋行营将弁学堂，以雷震春为总办，隶属于军政司，遴选曾经带兵员弁、粗识文字、有志上进者作为学员，教授将弁以军制、战法、击法为主，并随时就地实演战击诸法。学额120名，其中将领20名，哨官长40名，弁目60名，学期8个月，毕业时由军政司考验，择优擢用。1903年3月，袁世凯奏请设立北洋陆军武备学堂。在此，他根据当时中国的情形，参考东西洋各国章制，设计了一个创办陆军武备学堂的详细计划：学堂分为小学堂、中学堂、大学堂三等，另设速成学堂，以为救时之用。据此计划，陆军小学堂拟在省城以外四区设立，每堂额定200名，学制四年；第一、二年授以经义、史鉴、文法、地理、算学、洋文、操法，第三、四年加授绘图、格致、军器等学。学生毕业后升入中学堂。陆军中学堂拟在省城设立，学额600名，每年以四区小学堂毕业生200名升入，学制三年；第一年授以史学、文法、洋文、算学、测绘、地理、博物、兵学、军器、操法，第二、三年授以兵学及步、马、炮、工、辎重等。学生毕业后随营历练两年，然后由军政司考取50名升入大学堂，其余留军营量才使用。陆军大学堂（即参谋学堂）拟在省城设立，学额150名，学制三年，每年考选在营历练期满的中学毕业生50名入学。从小学到大学毕业，共需12年（含中学毕业后两年实习期）。陆军速成学堂拟在省城设立，第一年招收200名，以后每年添招100名，学制两年；第一年授内堂各学，如经史、文法、地理、算学、医学、物理、测绘、兵学、操法等项，第二年授外场操法，如步、马、炮、工、辎重等，学生毕业后派充军营官长或学堂教习；四年之后有小学堂学生毕业，陆军速成学堂即改为陆军中学堂。鉴于当时中国风气初开、根底尚浅的实际情况，拟先办陆军小学堂和速成学堂，大、中学堂暂拟缓办。1905年3月，为造就各项军事专门人才，设立军医、马医、经理、军械四类专门学堂。军医学堂挑取满、汉学生140名入学，培养正副军医官、军医长；马医学堂挑取速成正课学生100名入学，培养正副马医官、马医长；经理学堂挑取速成学生40名，培养正副军需官、军需长；军械学堂挑取速成学员40名，培养正副军械官、军械长。“如此因材施教，为学择人，迟之数年，明医药剖解之术，胜收讨军实之任者，当不乏人”。1906年6月，袁世凯在直隶省城保定设立北洋军官学堂，“为造就军官总汇之所”，选派品学超卓、才识优异的各镇军官入学，授以各种高等兵学，分速成、深造两科：速成科学额40-60名，学制一年半；深造科学额50-80名，学制三年。这就是著名的保定陆军军官学堂，“虽不居大学堂之名，而已著大学堂之实”。稍后，袁世凯在天津设立北洋陆军讲武堂和北洋陆军学兵堂，以训练北洋新军各级军官及兵丁头目。讲武堂“为各军官研究武学之所”，选派各镇官长分班轮流到堂讲学，学额180名，学期三个月，学员分上下两级，上级学员自统领至管带，专事兵事大纲，并考求外场利弊；下级学员自督队官至司务长，内堂外场，均须实行演习。学兵营“为各军队备充头目之选”，从各镇正副兵内考选聪颖兵丁，来营学习，以期养成头目为教练新兵之用。另外，在创办新式军事学堂、培养军事人才的同时，袁世凯还向国外派遣军事留学生，为培养新式军事人才开辟新的途径。如1902年3月，袁世凯派遣武卫右军学堂毕业生55名到日本陆军学堂学习军事。通过创办军事学堂和派遣军事留学生，袁世凯为编练北洋新军培养了大批骨干力量。

北洋六镇新军编成后，1905、1906年，以北洋新军为主的北军与以湖北新军为主的南军，曾经在直隶河间与河南彰德两次进行会操，即实战演习。阅兵大臣袁世凯、铁良认为：“综观全局，凡军人之勇往，军马之壮健，以及军队之配置适宜，军需之筹备无缺，均堪嘉许……至于连日所演战状，官长之指挥，目兵之动作，大致亦均有可观。”这是对于会操新军的总体观感。如果说张之洞的湖北新军正如袁世凯、铁良所称“在东南各省中，实堪首屈一指”，那么，袁世凯的北洋新军应该可谓全国各省之冠了。据统计，到1907年，北洋新军官兵合计共达75225人，势力及于京师、直隶、山东与东北。无疑，这是当时中国最为强大的一支军事武装。

北洋六镇新军基本上可以说是袁世凯的私人武装。虽然第一镇为旗兵，袁世凯不能完全控制，但其余五镇都在袁世凯的绝对掌握之中。六镇的各级重要军官大都是袁世凯小站练兵时的部下，或者是袁世凯创办的军事学堂毕业的学生，如先后担任过各镇翼长与统制的何宗莲、王士珍、王英楷、马龙彪、张怀芝、王占元、段祺瑞、段芝贵、曹锟、吴长纯、吴凤岭、张永成等，都是袁世凯的亲信。袁世凯正是依靠北洋六镇新军的武装力量，而操纵控制朝政大权，成为清末权倾朝野的重臣。“光绪三十年间，朝有大政，每由军机处问诸北洋。事权日重，往往有言官弹劾，赖中朝信任，未为动摇。”于是，以北洋新军为基础，形成了一个以袁世凯为中心的北洋军事官僚政治集团，这是影响清末乃至民初中国政局的一股重要的政治势力。