第一节　残局中的变革

一　庚子事变的刺激

19-20世纪之交的庚子年（1900年），是清末政局转变的关键时刻。义和团运动的发展与八国联军的疯狂入侵，使清王朝的政治统治处于风雨飘摇之中。严重的民族危机和国内政治危机，迫使清政府不得不作最后的挣扎。庚子事变给清王朝的政治生存带来了严重的危机与压力，但伴随着这危机与压力而来的将还有生机与动力。清末新政正是清政府试图变压力为动力而在危机中求生机的应变举措。

庚子政局颇为复杂。作为民众性的反帝爱国运动的义和团运动的兴起，可谓长期以来人民反“洋教”运动的大爆发，其主要原因无疑是由于西方列强的侵略。但是，运动的进一步发展，则有着更为复杂的历史背景，甚至与清政府最高层的政治运作有关，从朝中政局转变的角度来看，可见其直接导源于戊戌政变。时人认为：义和团能够声势浩大地进军京津，“非拳匪之力果神于他邪教之为也，则以二三权贵目为义民故。此二三权贵非真以拳匪为义民也，亦非谓拳匪之力真足以扶清而灭洋也，则以戊戌政变得罪皇上故。”顽固派载漪、刚毅之流在戊戌政变中得罪了光绪皇帝，因而有“己亥建储”之举；此举虽然纯属内政，却受到西方列强的严重干预。恰值义和团运动标榜“扶清灭洋”，朝中顽固派势力乘机操纵利用，使义和团运动得以在京津地区迅猛发展，为西方列强进行武力干涉提供了口实，从而导致了八国联军的入侵。以慈禧太后为首的顽固派势力原希望借义和团之力对付八国联军，于是他们招抚义和团，悍然对外宣战。然而，义和团的血肉之躯并不能抵挡八国联军的洋枪洋炮，结果，在八国联军攻陷京城的炮火声中，慈禧太后不得不携光绪皇帝仓皇“西狩”。正是在西逃途中痛定思痛，慈禧太后在无奈之中动了新政变革的念头。

清末新政是以慈禧太后为首的清政府应对庚子政局的结果。具体可以从两个方面来看：

其一，是为了改变清政府顽固守旧的形象，缓解各方面的压力。自戊戌政变以后，清廷政治一度趋向反动，顽固派把持着中央政权，清政府的顽固守旧行为引起了各种政治势力的不满和反对。康梁维新派是政变的直接受害者，他们在政变之后流亡海外，成立保皇会，继续拥戴光绪皇帝。庚子年间唐才常自立军的“勤王”活动失败以后，不少人在失望中走上武装反清的革命道路。此时，以孙中山为首的革命势力也在潜滋暗长，革命运动逐渐成为一股势不可挡的潮流。清末新政有其对抗革命的一面，这已为以往的辛亥革命史的研究成果所充分证明。这里需要说明的是，新政的举措也是为了缓解西方列强的压力。当时，清政府正与列强进行议和。列强为了迫使清政府就范而特别提出了两个重要的议和前提条件：一是“惩凶”，主要是惩办把持中央政权的顽固派势力；二是“两宫回銮”，即慈禧太后与光绪皇帝从西安回京，其实也是为了使慈禧太后脱离顽固派的控制。列强甚至还有另组“新政府”的说法：“中国须将旧政府大臣更换，另选大臣，立一新政府，各国方能议和。”可见，列强对清政府顽固守旧极端不满。议和局面的获得是以慈禧太后保全自身并且牺牲自己身边的一群顽固派王公大臣为代价的。清廷新政改革上谕的发布，在此意义上可以说是向西方列强表示一个政府开明而不顽固守旧的姿态。上谕特别点出：“懿训以为，取外国之长，乃可补中国之短”，皇上要“恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹”。其实，当时一些地方督抚大臣在商讨复奏时也特别注意到“新政”是要努力求得西方列强的同情与理解，“使各国见中华有奋发为雄之志，则鄙我侮我之念渐消”。美国学者亨廷顿在分析传统君主制国家进行现代化变革的动因时指出：“十九世纪的君主实行现代化是为了阻挡帝国主义，二十世纪的君主实行现代化是为了阻挡革命。”事实上，在19-20世纪之交的中国内忧外患的特殊历史背景下，晚清政府进行新政时则有着对抗革命与缓解西方列强压力的双重动因。正如时论所云：“及乎拳祸猝起，两宫蒙尘，既内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言，乃取戊、己两年初举之而复废之政，陆续施行，以表明国家实有维新之意。”

其二，表明清政府自身也有振作图强的意愿。无论是对抗革命，还是缓解列强的压力，都是外部因素。新政有否内在的动力呢？回答是肯定的。慈禧太后虽然发动了戊戌年的政变，但她似乎也不愿意背着顽固派的名声。她在以光绪皇帝的名义发布的一道关于戊戌政变的总结性上谕中，主要是宣布康有为结党“逆谋”的罪行，并没有反对变法自强的意图，反而说：“所有一切自强新政，胥关国计民生，不特已行者亟应实力举行，即尚未兴办者亦当次第推广。”这次新政上谕又特别痛斥了“康逆之祸”，并声明“康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也”。当然，就慈禧太后而言，很难说她有什么“变法”的政见，她所拥有的只是稳固自己统治的权术。也就是说，她在戊戌时期镇压变法和庚子年间提倡新政，都只不过是为了保住自己的权势与地位而已。但是，与当年略施权术即可成功地发动戊戌政变的情形大不相同，要想应付庚子政局却不那么容易。慈禧太后在带着光绪皇帝仓皇逃亡的途中不得不承认，虽然她可以指责刚毅、赵舒翘等“误国”的王公大臣们“实在死有余辜”，但最终的责任与后果还得由自己承担。她说：“我总是当家负责的人，现在闹到如此，总是我的错头；上对不起祖宗，下对不起人民，满腔心事，更向何处诉说呢？”庚子事变给慈禧太后留下了难以弥合的心灵创伤，从而也强烈地刺激她动了改弦更张的念头。曾经随扈的岑春煊回忆说：“太后虽在蒙尘，困苦中尚刻意以兴复为念。一日诸人于召对之际，太后忽顾问：‘此耻如何可雪？’众未有应者。余独进曰：‘欲雪此耻，要在自强’……两宫卧薪尝胆亟求自强雪耻之志，此时亦为最切矣。”可以说，“自强雪耻”是清末新政的一个根本的内在动因。“朝廷自经庚子之变，知内忧外患，相迫日急，非仅涂饰耳目，所能支此危局。故于西狩途中，首以雪耻自强为询……辛丑回銮以后，即陆续举办各项新政。”

庚子事变对于顽固守旧势力的打击是致命的，这既为新政改革的启动扫除了一些障碍，同时又刺激了清廷最高层决策者下定了变法的决心。经此事变，慈禧太后深知自己与大清王朝的命运只有在新政变法的旗号下才能苟延残喘。清末新政的启动虽然是被迫的，然而，中国社会政治现代化变革的航船却从此艰难地起锚。

二　新政改革上谕的颁布

当义和团无法阻挡八国联军进攻时，慈禧太后彻底丧失了抵抗的信心。在带着光绪皇帝西逃的途中，她一面授命李鸿章为全权大臣与庆亲王奕劻办理同西方列强议和之事；一面下令痛剿义和团，认为“此案初起，义和团实为肇祸之由，今欲拔本塞源，非痛加剿除不可”，命署直隶总督廷雍“严行查办，务绝根株”。与此同时，慈禧太后还以光绪皇帝的名义多次下诏罪己，一方面表示愿意为庚子事变承担责任，“自顾藐躬，负罪实甚”，“知人不明，皆朕一人之罪”，“是知祸患之伏于隐微，为朕所不及觉察者多矣”，并号召各级政府官员直言进谏，“凡有奏事之责者，于朕躬之过误，政事之阙失，民生之休戚，务当随时献替，直陈无隐”，希望他们群策群力，“各矢忠忱，共支危局”。另一方面，表示要振作图强的决心，要求全国大小臣工“卧薪尝胆，勿托空言，于一切用人、行政、筹饷、练兵，在在出以精心，视国事如家事，毋怙非而贻误公家，毋专己而轻排群议，涤虑洗心，匡予不逮。朕虽不德，庶几不远而复，天心之悔祸可期矣。”以慈禧太后为首的清政府在危难之中意识到，除了改弦更张，已是别无出路。

在慈禧太后企求“自强雪耻”的同时，还有多种势力在促动朝廷的新政变法。一是西方列强，有“英、日劝行新政”之说。二是地方绅民，沈曾植曾告知张謇，“有拟东南士民与政府书，意行新政”。三是驻外使臣，驻日公使李盛铎致电张之洞称：“如能请降懿旨，采用西政西律；诏求通达中外人材，以待破格录用；酌改学校教育章程，人心内靖，则强敌外屈，为益尤大。”四是地方督抚大臣，李鸿章“于十一月间有疏陈请革政”，张之洞也与刘坤一、袁世凯、盛宣怀等人商议促成变法。他们联衔会奏吁请：“于和局大定之后，即行宣示整顿内政切实办法，使各国咸知我有发愤自强之望，力除积弊之心。”五是枢臣，最终促成新政上谕的颁布是由于军机大臣荣禄和户部尚书鹿传霖的“赞成”，谕旨的文稿为荣禄的幕僚樊增祥的手笔。正是在各种势力的促动之下，清廷的新政改革被正式提上议事日程。

1901年1月29日（光绪二十六年十二月初十日），尚在西安的慈禧太后以光绪皇帝的名义发布了一道新政改革上谕。这一道上谕的颁布有着重要的意义，它不仅正式宣布了新政变法的开始，而且为新政变法作了大致的方向性的规定。首先，关于变革的根本宗旨，强调主张作为中国传统文化核心的纲常伦理是不可变更的，而作为制度层面的“治法”是可变的，即可以因时制宜地调整统治政策。“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久见于大易，损益可知著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世；而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革；即我朝列祖列宗因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时；嘉庆道光以来，岂尽雍正乾隆之旧？大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。”其次，关于变革的大致范围，希望突破洋务运动的藩篱，进一步向西方学习，由“西艺之皮毛”进到“西政之本源”。“近之学西法者，语言文字、制造器械而已，此西艺之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天下安得富强耶？”在批评洋务运动不足之处的同时，进而提出更加全面的变革。“著军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻，再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”再次，关于变革的基本方式，坚持走一条稳健的变法道路。“新进讲富强，往往自迷本始；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工当鉴斯二者，酌中发论，通变达权，务极精详，以备甄择。”可见，从文本的内容来看，这道上谕可谓是清末新政的一个纲领性文件，对于新政的开展具有重要的指导意义。

三　督办政务处的设立

新政变法上谕颁布之后，起初各方面的反应并不热烈。朝廷于流亡在外的非常时期宣布变法，而两年前戊戌政变的阴影仍然笼罩在人们的心头，这使人不得不费心揣摩朝廷的意旨，以至于在规定的两个月期限内竟然没有一个地方督抚大臣复奏。在未能确认朝廷变法的诚意之前，大家都持谨慎观望的态度。在这种情况下，1901年4月21日，朝廷再次发布上谕，特意催促尚未上奏的各省督抚大臣“迅速条议具奏，勿再延逾观望”。同时，朝廷谕令设立“督办政务处”，作为办理新政的“统汇之区”，派庆亲王奕劻、大学士李鸿章、崑冈、荣禄、王文韶、户部尚书鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞“遥为参预”。

随后，督办政务处议定《开办规条》，对政务处的组织结构、职权范围与变法方针作了大致的规定。第一，关于组织结构。王大臣以下，设提调二员，章京八至十员；选充范围，朝官自京堂以下，外官自监司以下，迄于布衣；选任条件，首论心术，兼取才望，不拘成格，破除情面。第二，关于职权范围。办事宗旨是兴利除弊，有利当兴，有弊当革。具体职责是审阅各官章奏，首先将各官章奏分为可行与不可行两种，对于不可行者，应说明其理由，呈堂官核审；对于可行者，分别缓急，量为删增，说明其可行之处，然后将经过初选的各官章奏分为官制、学校、科举、吏治、财政、军政、邦交、商务、工艺、刑律十个门类，各门类又分若干子目，每举一事，各归各股，由该管章京妥议办法，再由提调复核商订参议，进呈堂官审定，最后奏请圣裁。第三，关于变法方针。变法大纲有二。一是整顿旧法，旧章本善，行久生弊，应认真整理。二是中法所无，宜参用西法，择善而从；广购西书，搜集日本与西方各国关于财政、军政、商务、工艺等方面的信息，作为变法的参考。在当时财政极端困难、人心不安的情况下，变法不宜“先事搜刮”，而应取信于民，即变法不宜从理财入手，而应从维系人心入手。关于变法方式，主张在“维新之极”与“守旧之极”之间寻求一条折中、稳健的变法道路。另外，《开办规条》明确提出，督办政务处“乃天下政治之管辖”机构，督办政务处在全国改革的过程中要起到表率的作用，“破除陋习，先自政务处始”。

督办政务处的设立，一方面表明了清廷改革的决心与诚意，消除了地方督抚大臣对中央决策的疑虑，使他们不再观望，以便新政顺利启动；另一方面，有了一个专门的新政管理机构，有利于及时地处理新政过程中出现的有关问题，协调各方面的关系，提高办事效率。这些对于推动新政的发展无疑有着积极意义。