第二节　国防最高会议设立部署全国抗战

一　设立国防最高会议筹组大本营

卢沟桥事变发生后，国民政府确定了不求战而必应战的方针。至7月底平津沦陷，对日大战即将开始，国民政府决定召集各地高级军事将领到南京，举行国防会议，商讨抗日军事大计。8月7日上午，国防会议召开，军政部部长何应钦报告卢沟桥事变的经过和处置情况，并对对日作战军事情形、空军建设、防空、国防工事和重工业建设等作报告。会议认为各项措施须继续切实进行，交由主管机关切实办理，同时对国防建设种种问题加以检讨。

7日夜间，举行国民党中央政治委员会和国防会议成员出席的国防联席会议。针对当时害怕中国军力不足、难以抵抗强敌日本的进攻、幻想对日谋和的情绪，蒋介石说明日本没有信义，对日以“局部解决”求永久平安无事，这绝不可能。他说：“我们国家不抗战要灭亡的，当然非抗战不可。”与会者表示：“只有战以求存，绝无苟安的可能”，“只有抗战予打击者以打击，才能谈生存的意义”。“我们应具决心”，“最后胜利必操左券”。会议决定：（一）在未正式宣战以前，与日交涉，仍不轻弃和平；（二）今后军事、外交上，各方之态度均听从中央之指挥与处置。蒋介石要求团结一致，共同一致努力，表示相信日本侵略者必败，最后胜利必属于我。

8月11日，国民党中央政治委员会第五十一次会议决定，设立国防最高会议，通过《国防最高会议条例》。国防最高会议为全国国防最高决策机关，对于中央执行委员会政治委员会负其责任。国防最高会议设立主席、副主席各一人，以国民政府军事委员会委员长为主席，国民党中央政治委员会主席为副主席。国防最高会议的成员包括了国民党中央、国民政府五院和军事委员会和行政院各部门的长官，而以军事委员会委员长为主席。这为充分调动各部门力量集中用于全国抗日战争之需要提供了保证。国防最高会议之职权为：（一）国防方针之决定；（二）国防经费之决定；（三）国防总动员事项之决定；（四）其他与国防有关重要事项之决定。《国防最高会议条例》还规定：“作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席不依平时秩序，以命令为便宜之措施。”这表明授予国防最高会议主席作为国家最高统帅，应付战时各种可能突然发生的情况和严峻形势随时作出紧急处置的权力。

国防最高会议主席为军事委员会委员长蒋介石，副主席为国民党中央政治委员会主席汪精卫。因蒋氏忙于指挥战争，国防最高会议多由汪氏主持。8月14日，国防最高会议举行首次会议。蒋介石指定孙科（立法院院长）、居正（司法院院长）、戴传贤（考试院院长）、于右任（监察院院长）、孔祥熙（行政院副院长）、王宠惠（外交部部长）、何应钦（军政部部长）、宋子文（国民党中央政治委员会委员、经济委员会主席）、叶楚伧（中央执行委员会秘书长）为常务委员，以中央政治委员会秘书长张群为秘书长。1938年1月，张群出任行政院副院长后，4月8日国民党五届四中全会决定以叶楚伧继任国防最高会议秘书长。国防最高会议于1937年8月在南京设立，于11月下旬南京沦陷前夕迁至汉口，1938年10月武汉失陷前夕再迁重庆。1939年1月，国民党五届五中全会决议设立国防最高委员会，国防最高会议遂行中止。

国防会议前，蒋介石曾邀请中国共产党军事负责人毛泽东、周恩来、朱德出席国防会议。朱德、周恩来、叶剑英于8月9日方到达南京，中旬参加了军政部的谈话会，对抗日军事战略战术发表了意见。

在成立国防最高会议的同时，国民政府设立统率指挥全国抗战的大本营。8月12日，国民党中央执行委员会第五十次会议通过国民政府主席林森的提议，推举军事委员会委员长蒋介石为陆、海、空军大元帅。16日，国防最高会议常务委员会第一次会议通过居正的提议，由国民政府明令特授蒋介石为陆、海、空军大元帅，统率全国陆、海、空军。8月20日，大本营颁发《国军战争指导方案》《国军作战指导计划》训令，即以“大元帅蒋中正”名义发布。但后来蒋介石因中国尚未对日宣战，决定不接受大元帅职衔，仍以军事委员会委员长身份执行最高统帅职权，指挥作战。

虽然大本营的组织和大元帅的名义未正式公开，但大本营的组织架构实际上已建立起来。按大本营组织系统表，大本营由大元帅、军事委员会、军法执行总监、军事参议官、各院部会代表等组成。在大元帅下，设参谋总长（程潜）、副参谋总长（白崇禧），各战区及各预备军司令长官、副司令长官，海军总司令（陈绍宽），空军总司令（大元帅兼）和各部。军事委员会下原有的航空委员会、海军部、训练总监部（训练总监唐生智）、参谋本部、军政部（军政部部长何应钦）、军事参议院（军事参议院院长陈调元）诸机构“留守”。

8月20日，大本营发布的《国军战争指导方案》划分全国战区为5个。战区的具体划分是：第一战区作战地域为冀省、鲁北；第二战区作战地域为晋、察、绥；第三战区作战地域为苏南和浙江；第四战区为闽、粤；第五战区为苏北和鲁省。第一战区司令长官蒋介石兼；第二战区司令长官阎锡山；第三战区司令长官冯玉祥，副司令长官顾祝同；第四战区司令长官何应钦兼，副司令长官余汉谋；第五战区司令长官蒋介石兼，副司令长官韩复榘。

二　确定抗日战争的战略方针和部署

卢沟桥事变爆发后，蒋介石下令准备军队全部动员。自7月11日至8月12日，由军政部部长何应钦主持邀集军事委员会机关主要长官，国民党中央党部、行政院有关部委负责人，以及参谋总部、训练总监部和军政部各部门负责人员，每日举行会报会议，研商全国抗日准备之具体部署，责令各部门实施。军事准备主要有以下几个方面：

（一）军队调动。确定全国军队的战斗序列，规定全国军队列入抗战序列者，第一线约100个师，预备军约80个师。当时正当平津形势紧急，依照序列使用于河北者共约50师，正不断向沧州、保定、石家庄一带集中。

（二）军械分配和武器弹药之补充。将存储之弹药（约可供全军作战6个月之需），拟定计划，依作战之要求，分设弹药总库若干及分库若干。为准备长期抵抗，与法、比两国商洽购买弹药。

（三）修筑防御工事和筹建工兵团。卢沟桥事变发生后，蒋介石多次下令冀察军事当局和开赴河北增援的部队修筑工事，亦令在日军可能进攻的各地加强修建防御工事。当时急需修建的是沧（州）保（定）、德（州）石（家庄）两线和长江江岸工事。何应钦指示：先就大道、公路等要点构筑据点工事。海军和军政部门研商关于封锁长江、阻塞航道、撤除长江航标的办法。因战时工程和爆破的需要，军政部门研商补充工兵器材和火药问题。蒋介石下令成立工兵四团。

（四）军事后勤之准备。准备购办100万人、10万匹马6个月份的粮秣。从7月底开始设置兵站。对第一线兵团之通信器材、工作器具、行军锅灶、防毒面具及辎重车辆等，需从速补充。对仓库、医院等均作出安排。

（五）加强军事交通通信。铁道运输实行军事化管理，成立铁道运输司令部，8月2日在汉口成立，以钱宗泽（陇海铁路管理局局长）为铁道运输司令。各铁路线区亦成立司令部，各车站设立车站司令；分别在郑州、株洲设军运调度所，负责长江以北、以南铁路军运事宜。军事委员会研商汽车、燃油的采买，以及在豫鲁两地是采买还是征用数千骡马大车等问题。军事通信网在两星期内建成。

（六）严格军纪军律。卢沟桥事变发生后，蒋介石即指示，对部队战斗纪律和军官指挥进行训练，提出：“凡未奉最高长官命令而后退，必以汉奸卖国论罪。无论大小军兵，必杀无赦也。”

8月24日，国民政府令公布《中华民国战时军律》及施行细则。军律规定：不奉命令无故放弃应守之要地，致陷军事上重大损失者，不奉令临阵退却者，降敌者，通敌为不利于我军之行为者，敌前反抗命令不听指挥者，纵兵殃民，劫夺强奸者等十者均处死刑。为赏罚分明，国民政府于9月7日修正并公布《陆海空军奖励条例》。

由于中国的国防实力和经济实力远比不上日本，国民政府军事委员会早在战前即已确定中国对日作战之战略为持久战略。战争爆发后，蒋介石阐明了中国抗日战争的持久消耗战略方针：“倭寇要求速战速决，我们就要持久战消耗战，……以坚毅持久的抗战来消灭他的力量。”这一战略，就是面对强大的敌人进攻，不能行速战速决，而是利用国家优势之人力和广大的国土，进行持久消耗战，一面力保要地，消耗疲惫敌人，一面培养国力，俟机转移攻势，击破敌人，争取战争最后的胜利。

8月上旬召开的国防会议讨论对日战略问题时，策定守势作战时期作战的指导原则。平津失陷后，接着发生南口战役，华北军情最为紧急。8月20日，大本营颁布的《国军战争指导方案》中提出：以达成持久战为基本主旨，规定主战场之正面在第一战区，主战场之侧背在第二战区。随着“八一三”淞沪战争的发生，军事委员会不断调动主力部队至上海战场。抗战初期具体的战略安排是：集中相当兵力于华北，在平绥、平汉、津浦沿线各要点，重叠配置，多线设防，逐次抵抗，特注意确保山西之天然堡垒，最后确保山西、山东，力求争取时间，牵制消耗敌人；国军主力集中华东，攻击上海之敌，力保吴淞沪要地，掩护首都南京；迅速扫荡浙、沪敌海军根据地，阻止后续敌军登陆，乘机歼灭之；以最小限度兵力守备华南沿海各要地。

三　全国抗战总动员

以国防联席会议决定全国抗战为标志，国家开始进入战争状态，不仅军队全部动员，而且全国上下皆进行总动员。

国民政府动员政府干部和民众进行各项准备，包括劳役壮丁之征发、人口疏散、政府办公地点的迁移、防空、民食、保密、防间谍等，均预为筹谋。7月下旬，国民政府设立之国家总动员设计委员会（后隶属于国防最高会议），办理全国总动员事宜，由何应钦担任主任委员，各关系部部长、次长皆为当然委员。

全国抗战总动员，首重对民众的组织宣传。卢沟桥事变爆发后，全国各地掀起抗敌救亡、支援抗战的高潮。平津失陷后，中日大战即起，全国抗战动员大规模展开。南京、上海等各地新闻报刊大力宣传抗日。中共中央和各地军政领袖亦发表通电和讲话，呼吁全国奋起抗战。战区抗日团体和民众更积极投入支援、慰劳、救护抗日将士的活动。各地抗敌后援会、救亡团体纷纷成立，踊跃捐输。

8月12日，上海市抗敌后援会成立，各界士绅名流参加。中共上海地方组织通过各方面的活动分子组织各界“救亡协会”。上海市文化界救亡协会、上海市职业界救亡协会等先后成立。国民党中央规定，省市各界抗敌后援会，为各省市抗敌后援工作指导机关。救亡协会均隶属于抗敌后援会。妇女界也成立救亡团体。8月1日，蒋介石夫人宋美龄在南京发起成立“中国妇女慰劳自卫抗战将士总会”，宋美龄为主任委员，各省纷纷成立分会。7月22日，何香凝、宋庆龄等妇女领袖在上海成立“中国妇女抗敌后援会”，8月4日亦改称为该会上海分会。各地抗敌后援团体开展宣传民众、慰劳将士、战地服务、捐款、认购救国公债等多种活动。

为保障战时全国秩序和安全，战区厉行戒严，严惩奸特。战争刚开始不久即发生了泄露军事机密的事件。国民政府决定于8月13日封锁长江江阴以下江面，行政院秘书黄浚（秋岳）受日人的收买，竟将此机密泄漏给日本人。事发之后，国民政府于8月20日将黄免职逮捕，6天后将其一伙奸徒18人明正典刑。这是抗日战争开始后处理的第一件奸特案件。

为适应战争需要，卢沟桥事变发生后，国民政府陆续公布了《军事征用法》《国民工役法》等法令，强化征兵，实行战时征发；实行战时经济统制，公布《战时粮食管理条例》《食粮资敌治罪暂行条例》，以保障军民粮食供给；财政部公布《非常时期安定金融办法》，防止资金抽逃。

为了坚持长期抗战，战争爆发后国民政府即已开始筹划将沿海工业设备和人才资源向西部地区迁移。7月下旬，资源委员会工业联络组组长林继庸建议尽速将上海各工厂迁移至西南地区，获上海工业界的同意。8月10日，行政院通过拆迁上海工厂计划，责成资源委员会负责进行。资源委员会、财政部、军政部、实业部会同，组织上海工厂迁移监督委员会，以林继庸为主任委员。11日，上海工厂联合迁移委员会成立。

与此同时，集中于沿海和东部地区的文化教育机构和知识精英，在战争中也向西部迁移。早在战争爆发前，天津南开大学和南京中央大学即已作西迁准备。9月2日，教育部颁令，沿海各省公私立学校迁移内地上课。

以上种种措施，均推动全国转入战时轨道。