第19章 早期统治体制的建立

从征服孟加拉起，英国东印度公司就从商人组织转化为殖民政权（同时继续是商业公司），在商业体制之外，建立了一套政治统治体制，把贸易经营和政治统治结合为一。英国人早就盼望有朝一日可以建立殖民政权来帮助榨取，这一天终于到来。18世纪中期，英国资本主义发展还处在原始积累阶段，工业革命刚要开始。东印度公司在印度的掠夺是服务于原始积累的需要的。这一时期，它的统治和剥削政策也无处不体现原始积累时期那种赤裸裸的暴力掠夺的特点。

（一）两种统治形式：英属印度和印度土邦

东印度公司在征服中使用了军事征服和建立藩属国两种形式，征服后自然产生了两种统治形式：直接领有的殖民地和间接统治的附属国。本来，建立藩属国体系是在征服过程中在无力普遍用兵的情况下采取的一种权宜之计，是通向兼并的过渡形式，例如卡尔那提克、贝拿勒斯、坦焦尔原来是附属国，后来都被兼并。由于不断遇到人民起义或封建主的反叛，英国人认识到，所有地区都由公司兼并和实行直接统治并不是万全之策，也非力量之所能及，不如保留王公体制，让王公们在英国的监护下继续统治，既利于控制群众，又能缓和封建主的敌对情绪。再者，这也是分而治之的办法，保留众多王公，使之相互掣肘，统一的抗英力量就难以形成。这样，保留封建王公、保留附属国就又被作为统治形式的一种确立下来。公司与附属王公订立各种条约，名义上它们是“盟国”，处于与公司平等的地位，实际上，不但在军事上、外交上要受公司监护，王位继承也要经公司批准，公司驻扎官就是太上皇。与公司直辖地不同的只是在内政方面有一些自主权，由王公自己的统治机构管理。这样，就最后形成了近代印度的土邦制度，也即英国的附属国制度。印度在英国统治下被分成两部分：一部分由公司直接统治，叫“英属印度”；另一部分是附属国体系，叫“印度土邦”，由公司通过驻扎官间接统治。到公司征服印度完成时，土邦共554个，星罗棋布遍及印度各地，人口占全印1/4，面积占2/5.

英国实现了印度的统一，却又人为地把分裂状态在一定程度上固定下来，造成统一中的不统一。这样做完全出于它的私利，对后来印度政治、经济发展起了有害作用。

（二）双重权力重心：公司董事会和议会监督局

印度既是由公司征服，按照英国国王和议会授予的特权，就是公司的殖民地，由公司统治。所以在征服孟加拉后，就由公司建立政权。伦敦的公司董事会成了印度的最高权力机构，从方针政策的制定到文武官员的任命都由它行使权力，在印度的政府是它的执行机构。不过，特许状法也规定，英国国王对公司领地有最高领有权，这意味着英国政府可以干预对印度的管理，也意味着将来可以收归国家管理。

18世纪70年代，鉴于公司征服扩大，领地增加，英国议会就开始插手对印度的管理。英国上层各界都有此要求，特别是在工业革命中新成长的工商业资产阶级要求更强烈，希望对印度的统治应该有利于英国整个经济的发展，而不是由少数商人长期独享其利。议会插手，公司董事会不能抗拒，但总是希望不要干预过多。70年代后半期，公司财政拮据，请求政府贷款，这使议会有更充分的理由插手控制。

议会的第一步行动是1773年通过《东印度公司法》，制定“更好地管理东印度公司事务的规则”。它是由当时的英国首相诺思提议制定的，史称“诺思法案”。

在此以前，公司董事会有关对印征服、统治的决策英国议会和政府是不过问的。1773年法案规定，公司董事会此后要“向财政部交出从印度寄来的有关税收的一切信件，并把有关民政或军政的一切函件上交国务大臣”。这就是说，要向英国内阁备案，供内阁审查。

在此以前，公司在印度的三个管区是平行的，都直属公司董事会。法案规定，把孟加拉管区总督升格为印度总督（还叫孟加拉总督），由一个4人（除总督外）构成的参事会辅佐，除管理孟加拉管区事务外，还拥有对孟买、马德拉斯管区宣战媾和的批准权。总督和参事会接受公司董事会指令，但由英国国王任命（第二任总督起改由公司提名，国王批准），人选不限于公司成员，任期5年。第一任总督是华伦·哈斯丁斯，他原是孟加拉管区总督。1773年法案实际上设立了英属印度的中央政府，虽然它的权力是不完全的。既然总督及其参事会的任命权归国王，英国政府就可借此影响公司的统治。

在此以前，司法权是完全赋予公司的。1773年法案规定在加尔各答建立最高法院，它是国王的法庭，由一名首席法官和三名法官组成，都由国王任命，负责审理在印所有英国臣民（包括公司职员）的案件。这就意味着国王从司法上建立了对公司成员的监督，这是英国政府控制东印度公司政权的又一手段。

英国议会采取的第二步行动，是1784年通过另一个《东印度公司法》。它是由首相庇特提议的，史称“庇特法案”。根据这个法案，由国王任命一个议会监督局，监督东印度公司的民政和军政事务。它由6人组成，包括1名主要国务大臣和财政大臣。公司董事会下达的一切信件、指示、命令都必须事先向它报告，不取得同意不能下达。监督局有权提出意见，要董事会修改，也可以就宣战媾和问题直接下达指令，由公司董事不超过3人组成一个机密委员会负责传送。公司继续保有文武职员的任命权。这就意味着，虽然统治印度的各种政策还由公司提出，但有关军事、政治的最高决策权已转到英国议会手中。

法案进一步加强了总督权力，规定总督有权在涉及战时的军务、税务问题处理上，对其他两管区起监督指导作用。

1773年法案和1784年法案形成了对印度的双重权力重心的统治体制。议会监督局规定方针大计，公司董事会负责日常管理和任命官员。第一个重心高于第二个重心，但只能通过第二个重心起领导作用。这是公司和英国议会共同管理的体制，这种体制一直存在到1858年东印度公司对印度的统治权被取消为止。

英国议会宁愿采取双重管理体制而不愿较早接管，是因为这样做对英国更有利：1.在征服全印的大目标未完成前，发挥公司殖民扩张的积极性是非常重要的，任何过早接管都会挫伤其热情，妨碍其下一步征服任务的完成。2.18世纪后半期到19世纪初，北美独立战争和拿破仑战争使英国政府消耗了很大财力军力，且精力也受牵制，没有力量也顾不上在印度建立直接统治。3.在英国，工业资产阶级与垄断商人和大土地所有者的斗争中，后者还有力量。东印度公司是托利党盟友，托利党为加强自己的阵地，积极维护公司特权，反对在统治印度体制上过激地改变。东印度公司统治问题成了英国党争内容之一，增加了解决问题的难度。

（三）行政机构的建立

英属印度的统治机构是由公司原来的商业管区领导机构发展而来，印度原来的封建统治机构被全部废除。

公司原来的三个商业管区各设有管区总督和参事会，在获得领土后，这三个管区就成了三个省，管区总督及参事会成了省政权。1773年法案把孟加拉管区总督升格为印度总督后，仍兼管孟加拉管区。

孟加拉总督参事会和孟买、马德拉斯省督参事会原来各有4名成员。1784年法案规定，总督、省督参事会由总督或省督和另外三名成员构成。英军总司令和各管区司令分别参加总督参事会和省督参事会，作为其成员。参事会设秘书若干人，分工负责一些部门的工作，这些部门后来逐渐发展为中央各部和省府各厅。

县一级政权的主要官员是收税官，他不仅负责税收，还负责行政、司法事务。此外，有治安长官，负责维持社会秩序。还设有警察局，担任维持治安和镇压任务。

政府官员是从公司职员中任命的，最初职员和官员常一身二任。在哈斯丁斯任总督后，把公司职员分为商业职员和行政职员两类，一人不能兼为两者。行政职员就成了官员，负责税收、司法、行政，按资历逐级晋升。这就是印度文官制度的起始。当时公司职员包括行政职员都与公司订有契约，故又称契约文官制。公司职员由公司董事会董事荐任。

公司在建立政权伊始就确定了由英人垄断全部官职的原则。这个原则在1793年议会通过的公司特许状法中得到确认。该法案规定，在印度，所有参事以下的主要文官职位必须由公司契约文官担任。商业垄断必然导致政权垄断，这是必然的规律。契约文官都是董事们从英国送来的贵族子弟，他们是为升官发财而来，野心很大，知识不多，对印度情况一无了解。由这种素质的人构成官员队伍，则公司早期政权的极端专横暴戾就可想而知了。排斥印度人的做法强烈地反映了商人政权的排他性和专制性。威尔斯莱任总督时，鉴于文官素质太过于低劣，强调文官要有行政能力和广博的知识，要熟悉印度语言和风土人情。1800年他在加尔各答开办了威廉堡学院，培训公司行政职员。但是由于事先没有得到批准，办不下去，后改为只教语言，1854年解散。公司董事会迫于舆论压力，1806年在英国建立海利伯锐学院，作为培训印度文官的基地。其课程有东方语言、宗教、历史等。学院开办后，文官素质才略有变化。

公司政权虽不让印度人担任文官，收税却离不开他们的帮助。所以基层税收部门雇佣了大量印籍职员。在农村，村社上层继续起着他们过去所起的类似基层政权的作用。

（四）司法系统的建立

最初建立起的司法系统是混乱的。存在两套高等法院。一套是英国国王法院：1774年在加尔各答建立最高法院，1800年、1823年又分别在马德拉斯和孟买建立高等法院，它们使用英国法律，宣称有权审理涉及英国臣民的所有案件。第二套是东印度公司在英属印度建立的高等法院：1773年哈斯丁斯总督在加尔各答建立高等民事法院和高等刑事法院；1800年在苏拉特建立了孟买管区高等法院，后分为民事、刑事两庭，1827年迁孟买。1802年在马德拉斯建立高等法院。这套属于公司系统的高等法院，不但审理印度人的案件，也审理在印英人的案件。两套高等法院因权限范围划分不明确，时常发生争端，互相指责侵权。在县一级，设有民事法院和刑事法院，最初由收税官主持，后来设有专门法官，收税官只处理初审民事案件。在民法和刑法制定出来前，印度原来的法规继续使用，宗教学者也继续协助审理案件，在这个时期，英国法律程序的一些内容被采纳，殖民政权的命令规章也成了法律。依据繁多，不免相互抵触，造成了混乱。

司法中一开始就表现出种族歧视：涉及英国人的案件只能由高等法院审理，无论什么地方发生事端要控诉英国人就要到管区首府。这需要很大花费，对一般人来说是支付不起的，这就为一些殖民主义分子为非作歹残害百姓提供了保护。诉讼中贪赃枉法盛行，一个案子要积压数年才能处理。

总起来看，这时建立的统治体制属初创阶段，带有明显的商人政权性质，排他性和专制性是其特色。这样的政权基本上还是商人垄断组织的附属物，是它的政治体现。